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现代政府治理视域下的行政不作为及其治理
2017-03-13 08:11:05 来源:《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2017年第1期 作者:丁志刚 蒋月锋 【 】 浏览:0次 评论:0

摘要]行政不作为是我国政府的顽疾,从现代政府治理的视角看,行政不是行政部门及其人员不能适应或者不愿适应现代政府治理理念与模式,缺乏现代公共精神,不讲现代职业道德,缺乏现代政府治理的基本知识、技术与能力,有意或者无意不履行行政职责,在其位不谋其政的不良甚至错误的观念与行为。治理行政不作为,必须以现代政府治理理念推进思想文化领域的变革,创新治理理念,构建新型治理思维模式;培育现代公共行政精神,实现政府治理的公共理性复归;加强完善行政职业道德体系建设,促进职业道德体系的制度化、法治化,提高行政职业道德素质。同时,加强政府行政人员的基本业务技能知识的学习和治理技术工具的运用能力培养,提高治理主体的素质和能力。

[关键词]现代政府理念;行政不作为;治理

    党的十八大以来,我国全面推进国家治理体系和治理能力现代化,推进法治国家、法治政府建设,推进政府治理创新,对于我国各级政府行政机关和行政工作人员提出了极高的施政要求。同时,十八大以来,中央全面从严治党,高压反腐,重拳反腐,一大批“老虎”“苍蝇”应声落网,使得我国过去不断恶化的政治生态得以逐渐改观。在这一背景下,一方面是人民群众的大力支持和拍手称快,另一方面却是政府部门新的行政不作为现象的悄然滋生与蔓延。党的十八届四中全会《决定》针对行政不作为、乱作为问题指出:“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。”这是基于政府职能权责统一特征以及当前治理中“为官不为”等突出问题作出的针对性要求。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》中对于行政不作为的治理有法律规范,我国法学界也对行政不作为问题进行了深入研究,但并没有有效防范和遏制新政治生态下行政不作为的一些现象,说明单靠法律,不足以完全解决目前存在的行政不作为现象。必须从更深层面进一步研究行政不作为问题。本文以现代政府治理为视角,从推进国家治理体系和治理能力现代化的理念和精神要求出发,以政府治理的现代转型为价值指向,对当前存在的行政不作为问题进行理论剖析。

一、对行政不作为现象的不同解说

关于政府行政不作为的研究,学界基于不同视角对其内涵、表征的认识也各不相同,主要有法律层次的、社会层次的、政府职能层次的不同界定及其破解之道。

从法律的角度界定行政不作为现象是目前学界主要的解说,即认为行政不作为是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请,行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责,而无正当理由却拒绝作为的行政违法行为,亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。其解释主要是依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定,将违反该法律的一些行政行为定义为行政不作为。我国长期存在“民不告官”的传统使这部具有“民告官”性质的法律在治理实践中也遇到许多障碍性因素:一方面是公民个体法治意识的淡薄、法治观念的缺乏导致“民告官”的情况相对较少,另一方面法院受理此类案件后在判决方面也有诸多难题。因此,最高人民法院于2015 1 15 日首次通报了人民法院关于行政不作为十大典型案例,主要包括:行政机关对群众举报或申请置若罔闻,对民众的合理利益诉求不予支持且行政主体间相互推诿,执法走过场、执行不到位等行政不作为现象。强力的法律保障和最高人民法院对典型案例的通报,对于从法律角度理解和治理行政不作为现象无疑大有裨益。

但是,单纯依靠法律法规解决行政不作为现象亦存在如下困境:一是法律法规体系的构建与行政不作为的实践行为相比具有滞后性特征,这使得任何法律制度体系都无法及时有效规范和治理行政不作为所囊括的所有领域和情况,特别是基于职能设定与任务要求,在动态的职能调整和任务要求下产生的行政可为与不可为之间的边限模糊难以界定划分;二是行政不作为的受案范围过于狭窄,现实行政活动中尽管不存在诉诸法律的明确事实与条件,却确实存在着无明显触犯法律但存在行政不作为情况。因此,依据《行政诉讼法》解决目前我国政治生态环境和政府行政环境下产生的行政不作为就显得力有不逮,没有真正触及和切入我国目前行政不作为中深层次问题及要害。

从社会的角度看,行政不作为就是指行政主体以消极方式对待社会公共事务,通过不作出有内容意义的动作或动作系列来影响行政主体与社会主体之间以及社会主体相互之间的关系,[1] 是行政主体在对社会公共事务治理时的外在表现形式,其涉及社会治理问题。这种解释认为行政不作为损害了公共利益,消解了行政主体治理公共事务的效能。

从理论上讲,现代政府是社会公共利益的代言人,以治理公共事务为已任,从社会与政府关系的角度界定行政不作为,原则上没有不妥之处。但是,对于现实中存在的大量具体行政不作为而言,这种看法存在可商榷之处:一是过于笼统和抽象,而且,公共利益、公共事务本身具有一定的抽象性;二是政府行政指向的公共利益、公共事务在不同时期,其内容是有时代特点且不断变化的,与之适应的政府部门承担的职责和使命也具有时代特色、特定内容;三是将行政不作为之责任不进行具体分析全部归咎于行政主体,会导致问题泛化,抓不住问题的实质所在;四是对于行政不作为的部门本身或者人员来说,容易以公共利益、公共事务的名义为凭借为自己的不作为寻找籍口。

从政府履行职能的角度界定行政不作为也是一种较为普遍的看法,即认为政府行政不作为是指政府部门或人员没有履行自己应当履行的行政职能的行为。事实上,政府都是基于特定职能而存在的,履行政府职能是政府所肩负的天然使命,无论是管理方面,还是机构设置、人员编制、科层制度、职权设定与分工、经费预算、考核监督方面,政府对于履行职能都体现出较强的理性自觉。尤其是随着我国经济体制改革的不断深化,市场在资源配置中发挥的作用越来越突出,由市场经济体制下政府职能定位决定的我国行政管理体制改革也不断深化,法治政府、责任政府、服务型政府的理念深入人心。

然而,尽管不断深化的市场经济体制改革重新定位了政府职能及其改革,尤其十八大以来确定了市场在资源配置中的决定性作用,但并没有消除、减少或者遏制我国目前存在的行政不作为问题。这足以说明,政府职能及其重新定位的改革实践与观念共识,与行政不作为之间并没有太大关系。政府履行的职能是否清晰、定位是否准确,并不是行政作为或者不作为的必要条件。

此外,如果进一步分析,关于行政不作为,我们还可以从权力规范的缺失、行政监督乏力、公务员素质能力低下、相关政治法律制度的不完善等等方面进行较为科学的分析与论述,这些对于我们剖析政府行政不作为问题都提供了有益的分析视角。

二、从现代政府治理的视角认识行政不作为

对于我国政府系统存在的行政不作为现象,上述分析都是有必要的,对于某一特定具体的行政不作为案件的分析也是有效的分析工具。20151 月最高人民法院通报的《关于行政不作为的十大典型案例》既违反了法律规定,也必然使公共利益受损,更说明案例中政府相关部门或者人员没有认真履行自己的职责。从目前来看,尽管没有确切数据说明我国关于行政不作为案件的整体性情况,但就某一地区而言,法院系统受理的行政不作为案件数量不断攀升却是现实问题。① 十八大以来政府的行政不作为现象何以越来越突出? 何以成为政府官员和普通民众街谈巷议的话题? 伴随着转变政府职能的提速,行政不作为为什么也明确提上了党和国家的议事日程? 对此,必须克服原有理论分析之短板进行深入探讨。

从现代政府治理的角度思考行政不作为,可以为我们深入认识行政不作为现象提供新的视角。我们认为,政府行政“作为”或“不作为”本质上体现了公共性物品(物质的、精神的)的供给性问题,而行政不作为本质上就是公共性的缺失问题,涉及行政主体在治理理念、公共品质、职业道德等主观因素,从而体现为一种主体功能性力量的缺失。因此,从现代政府治理的视角看,所谓行政不作为是指行政部门及其人员不能适应或者不愿适应现代政府治理理念与模式,缺乏现代公共精神,不讲现代职业道德,缺乏现代政府治理的基本知识、技术与能力,有意或者无意不履行行政职责,在其位不谋其政的不良甚至错误的观念与行为。以此为逻辑分析基点,现代政府治理视角下的行政不作为主要体现为四个深层次问题:

第一,政府行政部门及其人员缺乏现代治理理念。尽管伴随着政府行政管理体制的改革,我国部分政府治理理念整体上已经体现了现代政府治理的某些先进性特征,但是在由传统管理模式向现代政府治理模式转换的过渡阶段仍存在一系列问题,突出表现在政府行政机构及其人员缺乏现代政府的治理理念与精神,这也是导致政府行政不作为发生的重要内因。具体体现在:一方面,政府治理主体对自身权力的公民权利本位意识缺乏,而政府权力源于法律天然规定和上级授权的本位使占主导地位的政府主体尊崇自身权力的无限性思想。传统思想文化观念中的“人治”理念仍在持续侵蚀着行政主体,使其在传统“官本位”的文化思想迷雾中迷失自我,特权思想作祟依旧,特权意识浓烈,迷恋全能政府模式,“官本位”观念和“官本位”现象是影响治理者素质及能否作为的重要因素。另一方面,这必然导致政府的行政权力触角不受限制地延伸至政治、经济、文化、社会等各种职能领域和不同层面并控制社会资本,包括政府部门以外的公民、各类社会组织机构都被纳入治理客体对象的范畴之中。再者,从治理方式、风格看,崇尚采取以政府为主体的单极化的自上而下的命令 - 控制的管理(治理)方式,具有非人格化的、等级森严的官僚制特征。更为重要的是,由传统行政管理体制改革转向现代换档期所带来的理念过渡必然导致行政管理体制改革的滞后性、重复性、形式化和利益固化的特征并一直拒斥与现代治理理念、精神的融汇。而且缺乏像计划经济向市场经济转变那样的明确改革目标和努力方向,随着政府转变职能过程中职能的外移与民众日益增长的需求之间的矛盾趋向紧张,社会治理对象与范围的复杂性与传统政府治理张力不断拉大,大大超出了沿袭旧有治理模式的能力区间,必然导致政府行政不作为的发生。

第二,缺乏现代公共(行政)精神。公共精神是一种公民具有的超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的,关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。而现代公共行政精神是人类社会发展的产物,是公共精神的现代性阶段表现形式,它更加注重保护、保持和维护公民权益,反对历史虚无的集体主义,其精神意蕴着现代治理主体的独立思想意识、强烈的责任意识、法治意识,自我规范约束、其它公民及社会组织的民主参与。具有公共性、民主平等性、法治性等价值理性特性。但我国部分政府机构及其行政人员缺乏现代公共行政精神,导致一系列包括行政不作为现象在内的公共治理问题,表现在:一是受传统历史政治文化影响,在分封建制政治基础上演化而来的层级官僚体制、宗法制极大地消解着现代公共行政精神的凝聚力。造成的地域封闭性与地方政府多层级官僚化导致政府机构自我利益的固化,而且在功利性思想作祟下,市场经济中“经济人”利益化倾向和政府机构的地域化、本土化认同、效率取向进一步固化了所辖域内的利益格局,并成为一种附着于行政体制的政治文化力量极大地阻滞现代政府理念的构建和现代政府的形成,影响了在现代政府治理理念导引下公共行政精神的汇聚与力量的整体性生成;二是长期小农经济形成的个人本位伦理思想以及由此生成的狭隘的家庭意识、宗族观念和小集体(集团)主义必然区隔形成栅栏式的公共(行政)精神,无法链成具有普遍性的公民意识并进一步促进现代政治公民及公民社会的发育与成长,这种由多元主体的民主参与性、法治性等所构成的公民社会精神也正是现代政府治理所需要的公共行政精神的有机组成部分。总之,历史与现实、政治与经济、文化与思想的交织糅合导致我国现代公共行政精神力的缺失,也导致政府治理中行政不作为现象的发生。

第三,缺乏现代行政职业道德情怀。政府机构行政人员所从事的职业是以公共权力为基础、以整个社会为治理对象,其职业活动范围往往对社会产生广泛的支配力和影响力。而现代行政职业道德就是为保证这种公权力行使的正确方向并提高公共职业品质,对政府行政人员树立现代公共职业道德观,加强职业道德自律,规范自身职业行为的特定职业的道德义务要求。但是,现在公权机构及其人员缺乏现代行政职业道德及其情怀,能作为而不为之。基本原因:其一,现代行政职业道德体系存在内在矛盾性和冲突性。行政主体(机构本身、行政人员)自身所扮演的是追求个人(集体)利益的“经济人”和维护公共利益的“道德人”的双重甚至是多重角色的矛盾统一体,而“经济人”的角色必将影响其“三观”(人生观、世界观、价值观)的行为效果和向行政职业“道德人”的转化,最终导致政策执行的偏差。如职业行为中存在的行政不作为、滥作为和违法行为等行政主体的自利化和机构或部门本身的小集团主义利益倾向。其二,现代行政的去“官位化”改革和职业化改革的滞后性产生的内在道德观冲突使行政职业道德建设水平迟滞不前。从历史文化传统中承继而来的政治人伦文化固化为行政人的内在思想意识,成为指导其行政职业行为活动的价值观念和制度规范依赖,“官本主义”文化意识强化而职业化即社会或组织赋予的岗位职责则呈现某种虚职化,致使“责任本位”意识弱化。如对职务升迁的关怀使得对本机构或部门的“集体主义忠诚”超越了政府与公民间契约关系的精神存在。此外,我国现代行政职业道德存在的诸如行政体制改革及相关配套制度建设滞后,现代行政的专业化职业化法治化建设整体上还处于相对较低水平状态,皆缺失一种现代行政职业道德的治理情怀。

第四,缺乏现代政府治理的基本知识、技术与能力。缺乏现代的政府治理理念、现代化的公共行政精神及职业道德情怀的逻辑发展必然是对现代治理知识与技术学习乏力,治理能力孱弱,这也是政府行政管理体制改革和政府职能转变滞后的重要原因。现代政府的治理不仅需要对传统的“五位一体”治理客体的充分学习与认知,而且需要对社会发展有整体性认识的治理思维与改革取向。但是,政府机构及其人员缺乏构建现代政府治理的政治法律规范体系的动力,缺乏构建职业道德法律体系的内在冲动,必然导致行政活动的不能为、不作为与乱作为。具体表现在:一是缺乏现代政府治理的基本知识和践行能力,诸如基本的关于行政法律法规体系和管理知识的系统性学习与实践能力,包括对政务标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用认识贫乏。在涉及经济和社会发展的各个领域,涉及技术产品、服务流程等诸多环节都存在职业标准化意识不强、标准化理论研究薄弱、标准化服务缺失等职业行为问题,同时,行政人员(官员)跨行业跨区域频调与稳定性不足更是缺乏对辖区域情的一种综合性整体认知。因此,缺乏稳定的法治化、知识化、职业化行政主体队伍和基本的法治思维治理模式,必然导致社会公共治理问题的产生和行政不作为现象频现;二是现代技术能力的缺失。现代信息技术给政府治理带来高效便捷的同时,也衍生出了一系列现代技术“副产品”,如电子政务范围往往涉及对日常繁琐政务的简单化处理或作为一种娱乐工具,高度技术化产生的技术奴役困境使得政府在治理过程中与公民的社会性联系呈现碎片化,缺失一种现实治理能力,导致行政行为的异化。而且传统政府治理能力的强大惯性使得政府在治理过程中仍沿袭单一行政治理手段、倚重于行政决策集权性治理方式等对传统治理能力的依赖,对传统治理技术的路径依赖不可避免陷入“能力陷阱”的恶性循环之中,这是现代政府治理能力向现代化转型所面临的突出问题,亦是行政不作为现象的重要构因。

上述关于政府行政不作为四个问题层面分析中,前三项实质上是属于思想观念方面的问题,第四个则属于治理主体主观意识向现实实践层面的转化问题,也即治理能力的得以体现的过程,是超越自身原有水准进一步发展提高治理能力的过程。缺乏现代政府治理理念、现代公共行政精神、现代行政职业道德,缺乏现代治理所需的基本知识和专业技能,就必然缺乏一种主观见之于客观的功能性治理能量,就必然会弱化政府治理能力,反之亦然。具体体现在:现代政府治理理念的残缺必将带来对旧有治理模式信条的沿袭和“官僚”制风格的继续与维持。而现代公共行政精神的被忽视乃至式微的趋向也终将不断产生新的治理盲区,使政府的公共行政治理面临合法性丧失的风险。譬如政府机构及其行政人员的(集体或个人)自利性倾向、公共性的流失、权力的异化、治理的非人格化、法治精神的缺失、责任意识的淡薄等都损害了政府治理的公共特性与精神,损害政府形象,也背离了法治政府的构建,引发官民矛盾、群体性事件和社会矛盾,影响社会稳定与和谐,降低政府合法性、权威性,制约政府职能的正常行使和治理效能的发挥,导致行政不作为等各种不良现象的发生。

三、现代政府治理视角下行政不作为的解决之道

在全面深化改革的当下,政府理念的更新、公共行政精神的重塑、公共行政道德的培育、公共行政专业知识与技能的学习,构成了政府履行职能和转变职能的内在动力机制,也是治理行政不作为的思想前提与制度化基础。

()创新政府治理理念,构建新型治理思维模式

面对政治民主化、经济市场化、社会法治化、文化多元化、信息网络化所带来的挑战,各种不同思想文化观念、政治理念的糅合传播都会产生不同程度的正面或负面的影响。必须首先通过思想文化观念层面的深刻变革来创新现代政府治理思维模式以探求破解行政不作为的解决之道。具体来说:

首先,破除历史传统中承继下来的陈旧的禁锢现代政府治理的思想文化观念和思维意识。通过政治思想文化领域的变革来促进政府治理理念的现代转型,尤其是要去除官本主义思想幽灵的缠绕与束缚,确立政府公权力下公民权利本位思

想意识,反对“特权意识”及其衍生出的一系列腐化行为。对此,十八届三中全会《决定》明确提出要破除“官本位”观念的重要任务,十八大以来在不同领域进行的摧枯拉朽般、高压式的反腐行动极大地净化了当前的政治生态环境,尽管本质上仍属于政策治理,但是通过这种外科手术式的治理,对于政府行政机构及行政人员的不作为、乱作为及其腐败行为起到了有效的遏制和缓解作用。

其次,确立现代政府治理的新理念,重塑新型治理思维模式。现代政府治理理念是为适应现代工业社会与信息技术发展的需要,对政府治理活动合乎历史规律性和公共价值理性的认知思维定势与运行模式的总和,本质上是一种具有历史导向特性的思维模式。伴随我国行政管理体制改革的不断深化,现代政府治理理念经历了一个不断推陈出新逐步完善成熟的生成过程,当前建设现代政府至少需要确立服务至上理念、责任担当理念、廉洁行政理念、依法行政理念、民主行政理念、协同治理理念等六大理念。

()培育现代公共行政精神,实现政府治理的公共理性复归

所谓现代公共行政的精神就是以“公共性”为逻辑起点,在现代政府主导下多元主体参与的在治理过程中始终蕴含的内在价值规范和理论依归,它是公共行政活动的内在规定性及合法性源泉,是公共行政活动生存和发展的精神纽带、支撑和动力源泉,具体体现为公共行政的民主性、服务性、责任性、法治性、廉洁性、协同性(合作性)等表现形式。当下必须大力培育现代公共行政精神,复归政府治理的公共理性。

首先,从组织与公共行政精神之间的关系来看,公共性是公共行政精神的基石,培育弘扬公共精神是政府和各类社会组织担负的组织使命和历史职责。伴随着全面深化改革中政府转变职能的强力推进,其它各类社会组织越来越多地承接着政府外移的部分职能。以往由政府垄断公共性的一元公共性形态不断解体,公共性的建构主体逐渐由“垄断”走向了“扩散”。[2] 政府与其它社会组织都是谋求公益最大化、体现公共行政精神的价值载体。因此,一方面要引导社会组织依法自治,使其在参与社会各项治理中养成公共精神并成为公共性生产的有效载体。在政府转变职能过程中,附着外移职能之上的公共生产也随之剥离了原有的负荷者(政府),但是,缺乏相对独立性的社会组织无权也无意承担相应的职责,必然导致公共性生产偏离原有轨道,产生公共行政精神的空白地带,这也是导致行政不作为、乱作为的重要精神动因。必须重构公共行政精神的多元化主体,在依法民主行政和协同治理的基础上,切实赋予各不同主体以独立法人权利地位,培育聚合公共行政的精神力,增强公共治理效能。另一方面,加强民主廉洁开放的服务型政府组织建设,改变组织的地域封闭性、官僚性和腐败无为的工作作风,体现社会组织公共服务的本质特征。加强行政组织文化建设,抛弃管理型行政文化官本位、政府本位的组织理念,转向“民本位”的服务理念,强化“法定职责必须为、法无授权不可为”的行政组织职能,健全完善依法民主行政制度、政务公开制度、问责制度等行政制度,重塑现代政府组织公共行政精神新风貌。

其次,从公民个体与公共行政精神的关系看,实现由“低公民精神”向“高公民精神”的转向,为培育现代公共行政精神奠定基础。公民精神是现代社会中一个公民应该具备的道德品格与人格素质,其核心是成为一个独立的法人权利主体。“对于个人而言,公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”,[3(P.2)必须加快培育我国公民的现代公共行政精神。一方面,作为代表性公民的公共行政管理者,亚里士多德认为公民是一个“进能治国,退能守法”的人,因此,“作为代表性公民,公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威”,[3(P183) 不能为追求行政效率而牺牲公民的民主政治参与和社会诉求,相反,应该培育体现公共利益价值特性的公共行政精神,积极倡导和培育服务、民主、法治、公正等行政精神。政府要始终如一代表公众公益,做社会利益分配的公平正义的“化身”,尊重公民个体权益,勇担行政责任,具有较强回应性等等。另一方面,培育普通公民的公共精神。它是为实现自身利益和维护公共利益,作为享有独立平等权利和义务的公民通过理性合法渠道表达诉求并参与社会公共事务治理的积极心态和精神风貌,并且公民通过对政治生活和社会公益活动的积极参与来展示和提高自我行为能力。普通公民公共精神培育的内容包括权利意识、民主意识、公共参与意识、公共责任意识、协作意识、法治意识等。

第三,积极借鉴和批判吸收传统文化资源和外来精神资源,积极挖掘吸收优秀精神文化基因,实现传统行政文化及由此形成的传统治理向现代国家治理的转向,促进优质精神资源向现实治理能力的转化,如“八荣八耻”、“中央八项规定精神”等的出台及在社会化方面所做的努力。如果说这些政策精神是一种外在于公共行政的约束性规范,那必须再通过文化及体制创新实现向公共(行政)精神价值的过渡与转化,如利用现代行政治理文化的冲突性、制约性改变原有传统的政府管理模式,破解原有的政府“自身利益”的固化现象。

()加强完善行政职业道德体系建设,促进职业道德体系的制度化、法治化水平,提高行政职业道德素质

对执行公权力的政府行政人员来说,公共行政精神的缺失、社会价值的多元化、个体道德约束的有限性,需要构建基本行政职业道德体系并推进法治化以惩处行政职业的不道德行为。自上个世纪 80 年代末 90 年代初,伴随着对政府行政人员廉洁行政道德问题的重视和国家公务员制度的确立,关于行政职业道德问题无论在实践层面还是在理论研究领域都成为人们关心与研究的重要现实课题。

一是加强对行政人员的职能化、职业化教育,增强责任意识和道德自律的教化功能。伴随政府转变职能的不断推进,行政人员容易对职能结构、职能目标或任务认识不清,而且极易影响原有政策执行的稳定性、连续性。因此,对行政人员进行职能化和职业化特点的基本认知教育是其从事治理的最为基本的前提,必须确立管理机构中体现工作性质和职位特点的职业发展通道,进行“让管理者管理”的新思想教育,提高行政人员对岗位职能结构与职业责任关系的教育认知与行为训导,认清行政职能边界。进行管理专业化、职业规范科学化、标准化教育,优化其职业资质、培养其职业意识、职业道德。通过“双化”教育,正确认识权责关系,强化“权责对应”观念,从一种外在强制的道德他律逐步转变为治理主体的道德自觉和道德自律,为规范行政主体职业行为活动打下基础。

二是促进根本利益一致基础上的党政职能的适度分离,解决政治与行政治理过程中政治道德和行政道德的混沌性问题。行政道德是行政人员在行使公权力、治理社会公共事务的行政活动中所遵循的、体现行政职业特征的、调节治理主体与客体以及各治理主体之间关系的道德准则和规范,而政治道德规范则主要是调节人们政治关系与政治行为的道德规范和准则,是一种通过党纪国法和社会舆论评估人们政治行为的道德标准和思想意识形式。在中国现实政治生态下,政治与行政是不可分割、浑然一体的,其实质是党政一体化。党政职能不分的政治架构尽管可能暂时提高了行政效能,但其混沌性状态也衍生出党政不分和强化了官僚性等诸多改革障碍因素。当前在行政“官位”日趋让位于职业化岗位的趋势下,必须深化政治体制和行政管理体制的变革,在维持共同利益的前提下厘清党政职能边界和各自的功能区域,保持现实中政治道德与行政道德的一种平衡状态,避免以党代政导致政治道德凌驾于行政道德之上从而出现“政治无道德”的现象,切实增强治理主体相对独立的行政能力,免遭外界过度的“政治干扰”。

三是加快行政职业道德法律法规体系建设,提高制度化、法治化和规范化水平,推进行政职业道德体系和道德素质能力现代化。自 20 世纪 80年代末以来,我国针对公务人员的行政职业道德,制定、出台了一系列政策文件来提高其职业道德素质和廉洁行政能力,期间经历了从对职业道德建设的简单界定到规定职业道德培训内容再到党内立法的一个不断深化认识的过程。但是,更多停留于对行政实践非道德行为的道德约束与谴责,其作用和成效极具有限性。必须加强公共行政人员职业道德法律法规体系建设,提高职业行为能力。一方面,借鉴国际社会关于行政人员职业道德法治化经验,促进职业道德的专职化、法治化、机制化和体制化建设。可以设立具有专门化职能的独立机构,独立行使职业道德监督、道德法治化等职责,惩戒违反职业道德的行为,构建强有力的监督体制机制。同时也避免原有的多重交叉监督所带来的主体间责任的推诿扯皮现象,如设立专职职业道德法治化办公室,替代或并列或合并于各级政府的精神文明办和法制办,② 分别对不同领域的行政不作为、乱作为等违法行为进行道德层面的专项治理。另一方面,加快确立具有中国特点的行政人员职业道德的立法工作,完善相关道德责任追究机制,增强道德责任与法治意识。同样,亦可借鉴发达国家治理之经验,进行关于政府行政人员职业道德的相关立法。十八大以来关于职业道德的监督由原来的“意见”、“条例”“准则”等一般性的道德规范描述和监督过渡至具有“道德法典化”特征的强制性功能,较好适应了社会现实发展之需要。但近几年关于行政人员的职业道德建设及其法治化进程被廉洁自律和党纪党规所替代,如《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,此“两部党内法规”的施行实际上发挥了行政职业道德法治化的部分功能。但不足之处是较为笼统而且混淆了政府行政活动中涉及的不同职业道德行为之边界,缺乏具体的针对性措施和细则。因此,应该针对行政治理不同主体和职能领域制定出台诸如国家行政人员《公务员财产申报登记法》、《政务活动信息公开法》、《公务员道德法》等与《国家公务员法》相配套的法律制度措施,完善职业道德责任的追究机制,强化行政人员的责任意识、法治意识。

()加强现代政府治理的基本专业知识、业务技能学习和治理技术工具的运用,提高治理主体素质能力

无论是现代政府治理理念的更新、公共精神的化育还是职业道德法治体系的建构都需要提高一种治理智慧。通过对行政法律体系和行政管理基本知识的学习,了解政务标准化规范程序在行政活动中的重要性,提高公共物品质量和服务水准,为提高主体自身素养、增进主体间互信共识和协同治理创造良好氛围条件。同时,充分运用现代治理技术和治理能力,“治理技术是聚焦于政治学在最为具体、最具应用性的层次所积淀的诸多有关制度安排、实践技能和操作技术的知识总和”[4(P.200) 合理使用互联网技术发展成果,提高公共服务质量,创新社会治理方式,改进原有的行政决策方式,推进政府政务服务的智能化建设,培养一种虚拟和现实交融的互联网思维治理模式,如“线上线下”互动决策对行政行为的监督。进一步加大现代信息技术在治理过程中的转化与应用能力,如绩效考核技术中的平衡计分法、模糊综合评价法等专业的绩效评估技术工具与方法,其它方面如协商民主制度再改进等治理技术。增强行政“作为”能力,超越传统治理能力陷阱,规避传统治理模式下“懒政”、“怠政”和“为官不为”等权力异化现象,提高素质转化能力。

综上所述,关于政府行政不作为问题,无论从法律的角度还是从社会和政府职能的视角,抑或是基于现代政府治理视域下的分析,实现现代政府治理的制度化、规范化、程序化、法治化,遏制行政不作为之乱象,关键是“化”字,即组织或个体的行为从一种特殊不固定模式向被普遍认同的相对固定化行为模式的转化过程,是一个思想文化观念不断发展、演变和适应的过程,更是促进政府治理能力不断由低级阶段向高级阶段突破性发展的过程。因此,在全面深化改革的过程中,必须树立一种现代治理理念、培育一种新公共精神、构建一种新职业道德法治体系、提高一种现代治理技术工具能力,这是真正实现制度化、规范化、程序化和法治化的思想前提和基础,是现代政府治理视域下行政不作为的解决之道。

 

注释:

①近年来,广东省深圳市宝安区行政机关被诉不作为的行政案件总数和所占比重均呈逐年增加的趋势。2010 年至 2013 9月,宝安区法院受理行政机关被诉不作为的行政案件分别为 18件、23 件、37 件和71 件,占当年行政案件总数的比重分别为17%24%31%33%。参见:行政机关被诉不作为案件持续上升需引起重视[EB/OL]. Http:/ /wwwBaf ygovcn/NewsInfoAspx? InfoId =6906p1 = 2p2 = 29,访问时间 2016416;再如青海省高级人民法院 24 日公布的《2014 年度全省法院行政案件司法审查报告》显示,2014 年,青海省共审理行政案件 699 件,违反程序、不作为成为行政机关败诉的主因,各级法院受理的行政不作为案件数量逐年持续上升,参见青海:违反程序不作为成行政诉讼案件行政机关败诉主因[EB/OL]. http:/ /newsXinhuanetcom/2015

04/25/c_1115088964htm,访问时间 2016416

②地方政府中的精神文明办和法制办是两种具有相似职能和发挥相似功能的职能部门机构,但存在运营形式化、功能分散化的特点,缺乏一种整合力量。因此,可以通过整合以发挥其整体性功能与影响。

参考文献:

1]赵肖筠,沈国琴. 从行政不作为看政府与社会关系的新发展[J]. 江苏社会科学,2001(1)

2]唐文玉. 政府权力与社会组织公共性生长[J]. 学习与实践,2015(5)

3]乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神[M]. 张成福等译. 北京:中国人民大学出版社,2003

4]张小劲,于晓虹. 推进家治理体系和治理能力现代化六讲[M]. 北京:人民出版社,2014

 

作者简介:丁志刚,兰州大学管理学院教授、博士生导师;

         蒋月锋,陇南师范高等专科学校讲师,兰州大学马克思主义学院博士研究生。


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