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闫恩虎:中国县制改革探讨
2016-07-25 12:31:35 来源: 作者: 闫恩虎 【 】 浏览:0次 评论:0

 摘要:体制障碍是目前我国县域经济发展滞后的根本原因,行政管理体制是其中的关键。县制改革不仅仅是县域行政区划的简单变动或行政管理手段的变革,而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。县制改革对于我国正在进行的体制改革、城市化进程乃至整个现代化进程,都有着极其重要的影响。县制改革的总体要求是在保持相对稳定的前提下,与整个国家发展战略相配套,适应经济社会发展的需要,有利于区域经济发展和提高国际竞争力。改革的总体思路是“缩省强县、市县分治、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。

 关键字:县制;“市管县”体制;改革;原则;思路

 

 一、县制改革是壮大县域经济的基本保障

可以说,中国历来就是一个县域的国度。县制在中国已有2700多年的历史,县制作为国家与政权的基本组织形式已经2300多年了。纵观历史,县制是中国地方行政管理体系中最稳定的一个层次,县以上及以下的行政层次变化较大,而县制却在2000多年中基本稳定。县制的产生和发展为传统中国中央集权的统一王朝的形成和壮大奠定了体制和社会基础,也为统一的多民族国家的形成、发展和繁荣提供了制度保障。但随着社会制度的变化,以及当前经济管理体制改革的深化,在传统理念(封建社会的“县以牧民”、计划经济的“听命”县政)严重束缚下的现行县制已经不能适应目前经济社会发展的需要,成为当前阻碍县域经济发展的关键。可以肯定,县制改革将是我国下一步体制改革的重点。

目前中国县域经济最突出的特征是落后性。县域面积占全国的93%、人口占全国的74%,但目前GDP仅占全国的50%多一点,县域财政收入占全国财政总收入的23.6%、县域年末金融机构存款占全国总数的28%、县域经济年度实际利用外资占全国总数的36%、基本建设投资占全国总数的1/3,这些数据都与县域拥有的土地和人口比例极不相称。根据2002年底的统计,县域单位财政总支出超过总收入515亿元,赤字县比重达73%,赤字总量占地方财政总量的77%。目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3(农民的实物收入计算在内,如果不算农民实物收入,城乡收入是6:1)。根据蔡昉教授等人收集的36个国家农业与非农业标准劳动者的收入比率,1990年和1995年城市人均收入超过农村1倍以上的国家分别只有5个和3个,而中国通常在2-3倍之间波动。显示中国城乡差距十分突出。[1]P47-48 农业是县域经济在国民经济体系中承担的重要分工,严峻的“三农”问题是县域经济社会落后的突出体现。目前全国约有55%的县靠国家财政补贴,有2/3的农民由于收入低而

缺乏基本的消费能力。另据2003年社会科学院的调查,目前全国仅有1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67.9%的乡镇没有文化站,206个县没有律师。县域经济的落后已经成为我国建设全面小康社会和构建和谐社会的基本障碍,也是当前我国参与国际竞争提升综合国力的重大制约。

形成县域经济发展落后的根本原因是体制障碍。城乡分异的户籍和土地管理制度,不仅直接造成县域最大的两种资源――人力资源和土地资源不能从根本上盘活,造成农民不平等的“低国民待遇”身份、承担比城市居民更重的税收和各种非税负担,而且将70%多的国民束缚在十分有限的土地上,使他们的生存和发展受到根本性制约;长期失衡的产业政策和公共政策加剧了农业的落后和农村的封闭贫困;极不合理的财税制度在进一步扩大城乡差距,加剧“三农”问题的严峻性;偏颇保守的金融管理制度使县域经济发展得不到现代金融服务的有力支持;还有严重滞后发育的农村社会保障制度、人才管理制度等等都在阻碍县域经济的高快增长和可持续发展。[2]P105-107但最关键的障碍因素是县域行政管理体制。

目前各地在组织发展县域经济方面普遍存在一个的认识误区:过分注重政策的激励作用而忽视制度的保障作用。各省、市政府在其促进县域经济发展的方案中大都提到一个口号:“放权让利”,但在现行体制下,可以说,真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策几乎是没有。比如,对经济具有杠杆或刺激作用的政策和管理权,象税收减免权,省级政府也没有,谈不上放下去;至于银行贷款及其利息浮动,随着金融体制改革,政府已无权干涉,也谈不上放下去;工商、电力、技术监督等等,均属于条条管理体制,也难以放权于县;土地管理还面临进一步依法严格管理的趋势,放的可能性更谈不上。“放权让利”方面做得最好的浙江,下放的权利不外乎是项目的直接申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等,这些都是操作性的社会管理权,最多也就是产生局部性的影响。必须清楚,政策是一种手段,制度才是经济发展的基本保证。社会发展是有组织的活动,制度是规范人的行为、调节人际关系的手段,是发展由可能到现实的中介。近代以降,无论中西,生产力大的发展、社会的巨大变化和进步均发生在制度变革之后,这类现象普遍存在,表明制度是制约发展的重要因素。制度在发展中的地位表现在人的活动的社会结构中,器物、制度、文化是社会系统的三个基本要素,它们的关联构成社会基本结构。[3]P5 1993年诺贝尔经济学奖的获得者诺思认为竞争力在于通过制度创新来营造促进技术进步和经济潜能发挥的环境,强调竞争力优势是制度安排的产物。他在1973年与罗伯特·托马斯合著的《西方世界的兴起:新经济史》中指出:“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”;“制度从均衡到不均衡又回到均衡的变迁过程构成了经济增长的决定源泉”。[4]P2-3 “从家庭承包制开始,中国发展出一种信念结构,这种信念结构无须借助任何西方的标准处方就实现了经济的快速发展。然而,如果中国想继续保持经济增长势头,就必须在政治经济结构中构建激励机制,这可能需要建立那些更具西方社会的适应性效率特征的制度”(道格拉斯·C·诺思:《理解经济变迁过程》,中国人民大学出版社,2005年,143页)

在世界经济论坛公布的2006年度全球(国家或地区)竞争力排名规则中,重点强调“稳健的机构环境”,说明制度保障是核心竞争力因素。

要壮大县域经济并促进可持续发展,必须全面深化县域行政、经济、社会管理体制改革。在目前中国政府主导型的市场经济体制下,最关键和最迫切的是县域行政管理体制改革。

 

 二、县制改革的必要性和紧迫性

(一)行政管理体制滞后已经成为县域经济发展的严重瓶颈制约。目前我国县域行政管理体制滞后突出表现在两个方面:一是行政管理层次太多,导致县级政府自主组织经济发展的权利太小;二是中国特色的“市管县”体制。国际通行的地方行政层次是两级,我国是四级,加之行政和社会管理权利的条块分割,县级政府的自主发展权已是微乎其微。“县级政府事权、财权、行政权不对称。由于体制改革,较多的职能部门的管理体系转变为垂直管理,使县级政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和社会事务管理权被削弱,但仍然承担着相应的责任,县级政府在发展本地经济,处理本地事务时往往力不从心”。[5] 而“市管县”体制更是不符合工业化中期以后城乡分治的行政规则和国际惯例。

(二)新形势下县域经济发展格局变化的客观要求。随着市场经济体制的确立和发展,县域经济作为地方经济的主要代表和国民经济发展新的增长极,发展迅速,其格局已由行政区划内的“点状辐射”向跨行政区域的“块状推移”变化,从而形成跨越县域、市域甚至省域的经济区域。目前,我国县级行政区域与经济区域相互涵盖、相互包容的局面已非常明显。而现行县域行政管理体制同这种经济发展格局很不适应,严重阻碍县域经济的横向协作发展。

(三)现行的行政区划严重不适应市场经济体制下区域经济协作与发展的要求。我国现行的行政区划在很大程度上沿袭了元代行省制的格局。“犬牙相入”,大而雷同,它适合“大一统”的中央集权国家在交通和通讯不发达的情况下,管理简单的以自然经济为主的农业社会,和市场经济以及工业经济要求的专业化和集聚化很不适应。加之,建国后利用高度集权配合计划经济布局的行政区划调整,没有考虑区域经济发展的市场条件和竞争要求。在新形势下,这种区划格局同区域经济发展与社会进步的反作用日益明显。行政区划是体制要求和社会经济发展的产物,其设置模式除考虑地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布等因素外,重要的还是有利于经济社会的可持续发展。目前,行政区划与经济发展的矛盾直接影响县域经济的发展,阻碍县域经济在资源整合、市场开拓、横向协作等方面的发展。

 

 三、县制改革应明确的原则

随着我国市场经济体制进一步完善和现代化建设的发展,国民经济体系在职能结构上逐渐集聚为两个系统:城市经济和县域经济。未来的城市经济主要集聚要素职能,而县域经济将从主体上承担生产职能。县域是中国经济社会发展最基本的区域单元,是政权组织的基本单元和国家治理的基础环节。县域经济不仅是国民经济的基本构成,是建设全面小康社会的重要载体,而且也是中国的“国本经济”、“民生经济”、“稳定经济”、“最基本的生态经济”、“参与国际竞争的巨大市场后备”和工业化中期阶段后中国经济新的增长极,更是未来中国区域经济合作与发展的主要基础和未来推动经济发展的生力军。[2]P32必须强调:县制改革不仅仅是县域行政区划的简单变动或行政管理手段的变革,而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。县制改革对于我国正在进行的体制改革、城市化进程乃至整个现代化进程,都有着极其重要的影响。[6] 因此,必须从战略的高度,从国家宏观体制的高度,进行认真深入的研究和分析,慎重地有步骤推进。从现代化建设和可持续发展的角度讲,县制改革必须注意以下几个原则:

(一)坚持以科学发展观为指导,按照构建和谐社会和统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,遵循市场经济规律,以有利于国际化竞争与协作提升综合国力为原则,消除一切不利于区域经济协调可持续发展的体制和传统障碍。

(二)县制改革不是单一的县级行政管理体制改革,而是以县制改革为中心,启动全面的国家行政管理体制和行政区划改革。要求全国行政管理系统按照健全和完善市场经济体制的原则、适应区域经济发展和经济全球化的要求,进行全面的改革,从而建立起全国统一的县域经济发展与协作体系。因为,县域经济是国民经济的基础;县,是我国行政管理的基本环节。县域管理体制的改革必然要求省、市以至全国同步改革。改革的总体要求是在保持相对稳定的前提下,与整个国家发展战略相配套,适应经济社会发展的需要,有利于区域经济发展和提高国际竞争力。

(三)必须高度重视意识形态的先导作用。正如诺思所言:意识形态是人们关于世界的一套信念,它既是一种规范制度,又是一种世界观,它能支配和解释信念、制度的合法性;是一种行为方式,是个人与环境达成协议的一种节约成本的工具,这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。在诺思看了,既然意识形态是经济增长的一个变量,人们就必须建立一个有利于增长的成功的意识形态;他认为成功的意识形态不仅要使人们认识到现行体制中可能存在的不公平和低效率,而且也要使人们确认只有通过他所参与的改革活动,才能创造出一个公正而有效率的体制。[4] P235加尔布雷斯认为:“信念的解放是改革任务中最艰难的,也是其他变革所依赖的基础。它之所以难以克服是因为,建立在信念基础上的权力具有独特的专制性;当权力充分发挥效力时,出于其本性它会排除一切可能削弱其控制的思想。” [7] P233 县制改革,必须将以发展为大局的思想广泛宣传,让国民普遍认识到改革的重要和紧迫,扫除不利于改革的思想障碍和利益阻挠。

(四)县制改革的核心问题是“市管县”体制。

 

 四、“市管县”体制的弊端分析

作为推进工业化和发展商品经济的产物,“市管县”体制是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的,有其历史的必然性。改革开放以来,随着农村生产关系改革的深入和农村经济的发展,一方面,农村因亟需获得城市在技术力量、智力支持、信息服务、资金支援等方面的援助,对城市依赖大为加深;另一方面,城市的工业生产、经济改革也迫切需要辐射到农村,以保障城市的市场、劳务、原料及副食品供应。城乡一体化反映了商品经济条件下城乡关系的紧密联动规律。作为这一客观经济规律作用的产物,“市管县”体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到了一定的推动作用。[6] 但随着区域经济和城市化的发展,尤其是市与县经济差距的缩小,由于“市管县”体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台,该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区,“市管县”体制的弊端日益突出。具体而言,目前“市管县”体制的弊端主要表现在以下几个方面。

(一)造成虚假城市化现象。根据国际通用标准,城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活载体,有其内在规律性,而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮,尽管带来了城市数目的急剧扩张,却违背了这种规律性。首先,我国的许多市已不再是一个城市型行政区,而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。造成市辖区域和市区概念混淆,出现重庆一度成为“世界第一大城市”(将重庆市人口加上所辖县市人口的统计)等怪诞的现象。其次,许多市仍是农业主导,第二、三产业比重偏低,大量“市民”从事农业,非农业人口比率偏低。这种所谓的城市,实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”,而非真正意义上的城市。以湖南省为例:1997年湖南省12个地级市辖区(不含市辖县)农业人口的比重高达48%,其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88%、80%和75%。可见,它们并不是真正的“城市区”,而是典型的“乡村区”,城市化的水分很大。[6]

(二)“市管县”体制缺乏法律依据。《中华人民共和国宪法》规定中国行政区划为省、县、乡三级,虽然《宪法》第30条第二款规定“直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、市”。目前实行地级市管县体制的法律依据来源于此。但究竟怎样算是“较大的市”?1959年国务院批准青岛、徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个市为“较大的市”,加上28个省会城市,“较大的市”共计46个。因此,只有46个“较大的市”和4个直辖市依据《宪法》可以实行“市管县”。其他的市和县是两个平行的行政区域主体,有各自的辖区,它们都受省、自治区或其派出机构(比如地区行政公署)的管辖。由于以前混淆了“地级市”与“较大的市”的概念,实行“市管县”的地级市竟多达205个,结果“市管县”名义上是市受省委托代管县,但事实上市执行的是真正意义上的管理,也就是说,实际上市已经成为了一级行政区划。这显然违背《宪法》的规定。

(三)违背工业化中期以后城乡分治的国际惯例。以前实行“市管县”体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前,我国一直实行城乡分治体制,在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区,在户籍管理上实行市民和农民分类管理,在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制,在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着“市管县”体制的推行和深入,我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村,基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。但是,进入工业化中期以后,由城乡合治走向城乡分治,由城乡混一走向城市自治、农村自治,是许多国家城乡治理的成功经验,也是世界行政史揭示的一个客观规律。目前,我国已经进入工业化中期阶段,“市管县”体制,违背了城乡分治的发展规律。因为,随着工业化和城市化的发展,城市和农村逐渐成为两个具有质的差异的完全不同的领域。城市主要是集聚流通、科技和文化等要素职能,而农村不仅有其特定的生产职能,还肩负保障国家粮食安全的重大职责,城乡分治才是有效治理的正确方向。另外,从中国目前的实践来看,所谓城乡合治,基本上仍然是板块式的合治,而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统,一是城市管理系统,二是农村管理系统,两者之间基本上互不相关。城乡合治并不会带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下,任何形式的城乡合治都改变不了“外合内分”的客观事实。因此,企图通过拉郎配式的“市管县”体制实现城乡合治,既违背了城乡分治的国际惯例,又不符合当代中国城乡发展的实际状况。[6]

(四)增加了一个地方行政层级,不仅多了一个财政上解层次,而且产生了新的条块分割。根据亚洲开发银行考察团的研究报告,按地方政府层级划分的1993年中国财政收入构成,省占16.7%,地级市占43.9%,县(市)占24.2%,乡(镇)占16.7%;财政收支出构成,省占23.8%,地(市)占31.7%,县(市)占30.2%,乡(镇)占12.7%。实行分税制后,地方财力进一步向地级市集中,在1999年江苏省地方税收收入中,省、地级市、县(市)分别占16.24%、59.91%和23.85%。[8]P47-51 目前,地级市财政是我国财政结构中最大的部分。多了这一部分,对于县域经济而言,增加了一个财政上解层次,影响经济发展的自主权。“市管县”体制,使地区一级政权由过去的虚设变成实置,对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理(虚管)变为由市全权管理(实管),行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题,无论是政策性的还是业务性的,本来可以直接沟通,但现在却不得不经由市一级中间层次,与地管县时相比,信息传递增加了一套程序,影响了信息传递速度,降低了行政效率。“市管县”体制,造成市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,导致这两个利益主体的冲突,从而使得“市管县”实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。

(五)行政区域与经济区域的强制性统一,不利于经济社会发展。实行“市管县”体制,目的在于通过行政命令,使行政区域和经济区域达到一致,以经济比较发达的城市辐射和带动周围农村乡、镇经济的发展,逐步实现城乡一体化。但在现实中,市所辖的行政区域却往往与经济区域不相一致。根据行政学的有关原理,一个下级只能服从于一个直接的上级,以避免多头领导和政出多门。因此,在行政体制上,不允许两个同级的地方政府共管一个县,但从经济发展的需要上看,有些县的确需要多个中心城市的带动和辐射,甚至需要外省的市来带动。“市管县”强化了一个市对所带县的垄断地位,但却限制甚至排斥了其它市对该县的带动作用,“市管县”体制不利于县域经济间的横向协作。[6] 说到底,“市管县”体制,是一种排斥市场机制的管理框架。在这样的体制下,没有实力的市也要维持着庞大的行政级别架构,而一些有实力的县级市——比如顺德、南海、江阴,它们的GDP甚至比有些省还要高,但却连设立银行分行的资格都没有。严格意义上讲,在国家内部结构体系的安排中,县或者县级市,还从来没有像今天这样处于弱势地位。作为中国从农业社会向工业社会过渡中的交错地带——县,它的权益与作用正在受到现行体制的削弱。因此,要壮大县域经济并可持续发展,“市管县”体制到了非改不可的时候了。

 

 五、国外县制的借鉴

中国与西方国家的政府权力结构模式不同,西方国家是扁平式的,权力重心在地方州、县一级,而中国是倒金字塔型的,行政权力自下而上集中。西方国家地方行政结构多是二级制,县一级大多是自治的。虽然中国在地方行政管理理念和模式上与西方国家有所不同,但“县”级行政区划和县域经济并不是中国特有的现象,在发达国家如美国、德国和英国等同样存在,发达国家(完成工业化的国家)的县制经验值得借鉴。

从德、英、美、日四国的县制及其职能可以看出:(一)在世界主要国家,县是地方行政管理的重要组成部分,但是,在各州,县级政府的数量一般由中央政府直接控制,以保持地方政府行政管理的稳定性。(二)发达国家县级政府的职能为:在公共事务方面主要是承担维护法律秩序,进行城市规划、公共安全、社会福利、公共救济、医疗服务、公共教育、卫生监督、防灾救灾、环境保护、文化娱乐等方面的管理。在经济发展方面,主要是编制经济发展规划、制定相应的产业政策、进行工商和投资管理、促进居民就业以及实施税收与财政预算管理等,县级政府的经济职能主要是维护市场经济秩序,并以此目的干预和促进地方经济发展,一般不直接插手专业领域内的具体经济活动。(三)在实施公共事务管理上贯彻政府和社会合理分担的原则,政府不独立承担。而是广泛动员社会力量,将一部分事务转交由社会志愿组织、私人企业和其他社会团体共同承担,以增强县城居民参与社会公共事务管理与服务的意识,增强政府行政的民主性和透明度。(四)在财政收支上,中央(联邦政府)、州和县三级政府之间普遍实行分税制,县级财政收入主要来自中央和州的财政补助,同时,在事权上,县与上级政府的分工十分明确。[9]中国县域经济发展当前正处在转型时期,现代化进程正在逐步加快,在此情况下,引进或嫁接发达国家县级政府的运行机制和经验,完善中国县域政府的经济管理功能,维护市场经济秩序,这对发展壮大县域经济具有重要的现实意义。

 

 六、县制改革的思路探讨

县制改革,不能简单的说是撤消地级市或市县分离,而是要求全国行政管理系统按照健全和完善市场经济体制的原则、适应区域经济发展和经济全球化的要求,进行全面的改革,从而建立起全国统一的县域经济发展与协作体系。改革的总体思路是“缩省强县、市县分治、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。

“缩省强县”是目前县制体制改革的前提和基础。“缩省”是指扩大省级行政建制的数量、缩小区划范围。目前我国的一个省,就管辖面积和人口而言,相当于一个中等国家。目前中国的省级区划,无论是国际比较还是历史比较,都显得太大。就国际比较而言,美国的国土面积没有中国大,但有50个州;俄罗斯国土面积广阔,但如果不考虑加盟共和国和西伯利亚的寒荒地带,其省级区划一般也没有中国大。就省辖人口而言,全世界没有任何一个国家能和中国比。就历史比较来说,秦初设36郡,后增至48个;隋唐废郡设州,州数100多个。中国封建时代的省级区划一直都在50多个以上,而且当时的版图还没有现在大。清朝虽设18个行省,但它是五级行政管理,下还有道、府、州(厅)、县。中国目前的省级行政区划不仅规模过大,而且区划范围基本上沿袭封建时代的划分积弊“犬齿交错”。这既不利于有效管理,也不利于凝聚区域竞争力,对国家的长治久安也没有好处。根据中国目前的人口、资源和经济发展格局,将省级行政区划增加到50个以上是比较合适的。中国科学院地学部委员谭其骧教授早在八十年代就向中央提出“废除现有省制”的建议,并于1989年12月在民政部召开的行政区划学术讨论会上提出了划全国为50个省的具体方案。中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵教授也曾系统提出“缩省”的构想。[10] 海南省和重庆市的设立,说明“缩省”的思路已经在自觉或不自觉的展开。

“强县”包括两方面内容:一是“并县”,二是“扩权”。我国县市区规模不一,目前平均每个县管辖30万到40万人。各省之间、省内地区之间规模差别较大。少数县规模过大,全世界2/3的国家没有中国最大的县大。而另有少数县则规模太小,有的人口不足10万人。相对于省级行政区划规模,目前中国的县级行政区划规模普遍显得小而弱。根据2002年底国家民政部的统计,全国20万人口以下的县、市辖区有720个,其中10万以下的有314个。[9]县域规模过小,不仅不利于壮大经济实力,也不利于推动城镇化和农业产业化,而且还增加了行政成本,加重了农民负担。因此要对部分规模过小、人口较少的县进行“并”和“转”,按照目前中等以上的规模要求设置县。目前,要加大“并县”的步伐,促进县域经济发展的优势互补和区域资源的优化配置,壮大县域经济。“并县”的思路:顺应地理、经济、文化习惯,注重历史沿革,根据经济布局和经济带动能力,着眼经济发展潜力,参照交通条件和资源基础,大县并小县、强县并弱县、小城市并县,促进优势互补,科学、合理布局。“扩权”,指扩大县级行政区的经济和社会管理权限,调动地方发展和竞争的积极性,激发县域经济发展活力。“扩权”的根本措施是“市县分治、省县直辖”,减少行政管理和财政上解层次,便于政令通达、自主发展。

“创新市制”是目前县制体制改革的核心环节和敏感环节。“创新市制”和“市县分治”相结合,强调“市管县”体制改革不是简单的撤消地级市或市县分离,而是因地制宜、与时俱进地实施有利于促进县域经济大发展的行政区划改革,面向全球化,凝聚竞争力。目前,“创新市制”的具体思路有三种:一是城市扩容并县,依靠大中城市的吸纳力和辐射力将周边县(市)撤县设区,并入城市。在城市化进程加快的大背景下,特别是东部沿海发达地区,随着大交通的改善和城市能量的扩张,作为区域中心的省辖市与其代管的周边县(市)关系正在发生改变,城市政府正在走向真正意义上的区域政府。在中心城市周边的县域,只要产业联系紧密、交通条件成熟、城区规划允许,便可以成为中心城市的组成部分(撤县设区)。最近,长三角和珠三角的大中城市已经开始城区扩容,效果良好。江苏大部分省辖市调整了行政区划,将周边的紧邻县(市)划入城市范围,拓展城市发展空间;浙江杭州市将萧山、余杭并入市区,地域扩大到3000平方公里,人口增加到450万人,成为长三角地区城市规模和经济实力仅次于上海的第二大城市;地处我国南部的花都、番禺不久前也划归广州市,使广州地域面积达到7400平方公里,超过了上海,人口达到1000万,接近北京,而佛山市则由于将南海、顺德、三水和高明四县(市)并入麾下,一跃成为广东第三大城市。由此看来,地市级政府不全是有关学者认为的那样,是一个待撤消的多余层次,有的恰恰相反,正进入一个全新的嬗变期,在城市化进程的隆隆脚步声中,猛然意识到应有的作为,重新找到自己的定位。市级政府作为城市政府的概念也正在深化和更新,市县两级的关系将被全面刷新。市级政府也正在成为区域傲视群雄的主体,打造和展示自己的全新形象,吸纳并聚合自身稀缺的优质生产要素,向周边抛射出强大的经济能量。它对周边的县域已不再满足于发挥行政性、单一化的代管职能,而是正在对县域经济发挥着综合性、全方位的带动功能。它要把县域经济融合在以市区为中心的一体化经济之中,并且在城市化发展进程当中,通过市级政府的改革探索和职能创新,为中国政府层次过多的难题找到一个可行的解决办法。城区扩容并县后,新的市政府在对其并入的县域经济发展中,至少可以发挥以下功能:(1)品牌功能。一般而言,省辖市都比县级有较高的知名度和美誉度,它是区域内县域经济可资利用的一张名片。(2)集聚功能。市级政府可以利用自身行政影响力及城市投资环境吸引力帮助县域吸引生产要素。(3)导向功能。市级政府通过示范导向、规划导向、政策导向、服务导向、重大活动导向及舆论导向等来促进县域经济的发展。(4)整合功能。市级政府可以用行政、市场等手段来整合县域的资源和优势,集中进行策划、运作,变个体优势为集群优势。(5)辐射功能。市级拥有的要素富集度与县级存在一个梯次,它具有向县域辐射人才、项目、产业、信息等要素的能力。(6)统筹功能。统筹谋划区域内与县域经济发展密切相关的重大问题。强化区域内经济和社会发展的规划布局,帮助各并入县(市)明确定位分工和发展方向。[11] 二是“城镇组团”,城镇化水平高、现代产业基础好、与中心城市联系紧密、所处区域靠近城市群落的,可以撤县设市,组成区域城镇集团。加快市区经济建设,提高集聚力、辐射力和带动力。促进资源共享,加快流通,完善要素市场,全面提高县域竞争力和现代化水平。三是“市县分治”,根据城乡分治的原则实行市县分治,市县平级、省县直辖。市和县各自具有不同的经济职能和社会职能:城市集聚要素市场,发挥流通、服务职能,发展现代产业;县域重在生产、资源开发,保障粮食安全。

“乡镇自治”是县制改革的长远思考。目前可以操作的是根据各县特色经济发展思路和资源分布状况,进行科学乡镇规划,加大撤并乡镇的力度,取消经济集聚功能差的各种“麻雀镇”,突出专业镇、中心镇的地位,再进一步根据“强化条条,虚化块块”的原则,改革乡镇行政管理体制,强化乡镇的经济协作职能,促进乡镇企业和民营经济发展,提高县域经济的产出效益。县级政权集中行政管理职能,乡镇一级逐渐向协作、中介、社会管理的职能转化,最终达到乡镇自治。

虽然“省县直辖”在理论上讲得通,可以减少行政层次,便于政令畅通,节省财政开支等。但必须考虑中国国情,幅员辽阔,人口众多,加之多民族大家庭,经济发展又不均衡。目前中国有8个省面积比欧洲最大的国家法国大,31个省,管理世界1/4的人口。我国大多数省都管辖100个左右的市、县(区),加上省直机关几十个厅局,省长可能连县长的名字也记不全,如果断然撤消地级市建制,省级政府的行政管理将在短期内难以适应。在目前我国经济转轨、政府转型的特殊时期,冒然取消省与县的衔接层次,将造成省对县管理失控的局面,不利于稳定和发展。地级行政建制由虚到实的演化,已经历了半个多世纪。不仅已经有完整的机构设置,也已经形成连通上下的管理和利益纽带,而且这个纽带目前正在流畅运转。事实上,自改革开放以来,政治经济实力已经大幅度地从省级向地级转移,地(市)已经成为区域省县之间的行政和经济核心。大批省属国有企事业单位下放地级市管理。许多原来由省级掌握的计划、财政和用人权也转归地级行政单位。近来,这种权力转移之势越来越盛。在九届人大一次会议上,温州市的负责人要求享有“经国务院批准的较大的市”可以制定地方性法规的权力,反映出地级行政单位积极谋求自治权的倾向。1997年底全国金融工作会议决定撤销中国人民银行省级分行,并将国有商业银行的省级分行与省会分行合并,这一举措势必对今后的省地关系产生深远影响,在权力天平上为后者增添了一个很有份量的砝码。[12] 为此,我认为,县域行政管理体制改革,必须注意以下四点:(一)“强县”必须和“缩省”结合起来。“缩省”应该首先进行省管特大城市的直辖市改革,依托大城市的集聚和辐射功能,促使其“辖县”“管区”“带市”,通过省辖特大城市的分离先行缩小一些过大的省区,探索尝试,积累经验。然后再根据区域经济资源分布和产业发展布局的情况,对经济职能过于复杂的几个大省(如安徽、河南、山东等)进行区划分缩。再在此基础上根据国际惯例和我国国民经济的发展规划进行全国统一的省级区划整合。(二)县的社会经济管理职能必须在法律上全面规范。一方面要保证政策政令畅通,保证整个国民经济体系健康可持续发展;另一方面,要建立健全县级公务员聘任管理制度,严格机构设置和人员编制,防止机构臃肿,“吏”多为患。(三)必须重视历史遗留问题的解决。要在稳定发展的大前提下有序推进县域行政管理体制改革。(四)“市县分离”必须以乡镇的规范建设为基础。搞好乡村经济社会建设,才能固本强基。

(规划项目:本文为国家教育部2011年人文社科研究规划基金项目《新时期中国县制改革与县域经济科学发展的适应性研究》(项目编号:11YJAZH108)的阶段成果)

 

 参考文献:

[1]蔡昉等.劳动力流动的政治经济学[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社,2004.

[2]闫恩虎.县域经济论纲[M].广州:暨南大学出版社,2005.

[3]鲁鹏.制度与发展关系研究[M].北京:人民出版社,2002.

[4]〔美〕道格拉斯·C·诺思、罗伯特·托马斯.西方世界的兴起:新经济史(The Rise of the Western World:A New Economic History)[M].厉以平,蔡磊译.北京:华夏出版社,199.

[5]杨小川.新农村建设的物质基础[N].南方日报,2006-04-12(A12)

[6]黄仁宗.对市管县体制的新思考[J].决策咨询,2001,(8).

[7]加尔布雷斯.经济学和公共目标[M]北京:商务印书馆,1980.

[8]梁尚敏.中国财政振兴的理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,1997.

[9]凌耀初.中国县域经济发展分析[J].上海经济研究,2003,(12).

[10]青理东.县域发展研究[M].北京:中央党校出版社,2006.

[11]冬冰.浅谈市级政府在县域经济发展中的定位和作用.[EB/L]http://www.china-County.org/

[12]华伟.州府重建论.[EB/L]http://www.Bjsjs.net

2013年10月

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