在线投稿 设为首页 加入收藏

TOP

从网格化管理转向网络化治理 农村基层治理的“在村模式”
2017-06-07 00:02:16 来源:《国家治理》 作者:吴理财 【 】 浏览:0次 评论:0

编者的话:

乡村是传统文明的发源地,也是一国现代化进程中无法避开的站点。从实施家庭联产承包责任制,到全面取消农业税,从推进城乡经济社会发展一体化,到所有权、承包权、经营权“三权分置”,农业哺育了中国的成长,也为中国的发展提供了巨大的红利。党的十八大明确将农业现代化与工业化、信息化、 城镇化一起,作为社会主义现代化建设的战略任务。然而,如何做到乡村发展统筹兼顾?如何实现乡村建设系统推进?如何做到乡村保护内外兼修?《国家治理》周刊本期特邀专家学者对这些问题逐一作出解答,以为各界系统深入地了解乡村治理的内涵与外延提供思路和参考。

 

从网格化管理转向网络化治理

农村基层治理的“在村模式”

华中师范大学政治学研究院教授、博导

中国农村综合改革协同创新中心副主任

吴理财

《国家治理》

一、信息、知识、人才三管齐下,构筑“在村治理”新网络

恩施州是湖北省唯一的少数民族自治州,辖恩施、利川两市和建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县。它偏处鄂西南,距离武汉600公里,全州403万人口散居在巫山山脉、武陵山脉、齐跃山脉三大山脉之间2.4万平方公里的高山地带上。针对当地农村交通不便、农民到乡镇和县城办事极其不易的实际情况,巴东县从2013年以来在各村建设“农民办事不出村”服务平台,实现了县乡村信息便民一体化。建始县近年来先后投资1500多万元,在全县100个村建起了“网上党员群众服务中心”,与实体化“村(社区)动员群众服务中心”同步推进,实现了“党建工作‘一键通’、党群服务‘一网通’、教育培训‘一站通’”,有效提升了农村基层党建工作水平和服务群众能力。这两个县的具体做法尽管各有不同,但在利用农村信息化建设提升服务群众能力与水平上却是一致的——将现代信息技术延伸到村庄,在村内搭建信息化便民服务平台,让信息网络代替农民跑腿,切实解决了农民出村办事难的现实问题。

恩施市近几年来在积极探索就地城镇化等方面走在了全州前列,随着新型城镇化步伐的加快,逐步涌现的社会矛盾和纠纷也亟待化解。为此,恩施市首先在龙凤镇进行了“律师进村、法律便民”试点,组建法律顾问团队,安排专人定期到村“法律诊所”接待来访群众,提供法律咨询,协助指导、参与人民调解,在摸清群众法律需求的基础上,有针对性地开展形式多样的法制宣传活动。在此基础上,恩施总结经验、完善举措,向全市乃至全州逐步推广。乡村医生和乡村教师等特殊职业群体是常年跟农民打交道、熟知农民需求、具有广泛群众基础的“乡贤”。恩施州从2013年开始优选村医村教进村班子,不仅解决了当前农村班子建设中普遍存在的人才匮乏、素质不高、队伍不稳定等问题,而且充分挖掘了这些村医村教本身丰厚的社会资本,在农村建构了广泛的社会治理网络。

二、“在村模式”三重路径,破解“悬浮性治理” 难题

上述创新经验的一个共通之处是,试图转换思路,在村庄内部探索建立一种社会治理新机制。我们不妨将其概括为“在村治理”模式。其主要特点为:

其一,村庄成为乡村社会治理的基本单元,实现了国家行政组织和乡村社会力量的有效合作。一方面,国家行政机构通过其基层组织、有计划的律师进村等人才配置及现代信息网络建设,主动将政策、法律和服务下延到村庄内部。另一方面,乡村医生和乡村教师等乡村社会力量,运用他们广泛的社会网络积极配合国家的基层治理,二者并举,不仅结成了新的乡村社会治理网络,而且达成了紧密合作和良好沟通的关系。在村这个层面,国家与乡村社会实现了有效的合作治理。

其二,从网格化管理转向网络化治理,达成了乡村社会新的社会整合。所谓“网格化管理”,就是将特定行政区域划分为一个个小的“网格”,使这些网格成为政府管理基层社会的单元。传统的农村社会管理思路与实践中,尽管未必将其细分的社会管理单位称之为“网格”,但究其实质,却与网格化管理无异,基本逻辑都是社会控制。它只会强化“大政府、小社会”的关系格局,从而使社会管理变成名副其实的“管理社会”,无法促进社会自我管理、自我服务的自主性生长。恩施的“在村治理”开启了网格化管理到网络化治理的转型,后者与前者相比更强调互相合作、彼此信任、利益协调、公共服务与包容发展的融合,最终是为了构建“社会协同、公众参与”的社会治理新格局。农村税费改革以后,许多农村长期处于基层党组织、政府与农民群众相安无事、互不往来的状态,二者之间缺乏有效的制度性联结渠道和相应的实施机制,从而导致农村“悬浮性治理”。恩施州主动将一些优秀的乡村医生、乡村教师吸纳到村级班子中来,在一定程度上构建了二者间的制度性联系,并通过这些乡村医生、乡村教师将治理网络有效嵌入乡村社会之中,积极推动了乡村社会网络化治理转型。

其三,将治理融入服务之中,通过改善服务提高了基层组织的合法性认同。无论是运用现代信息网络技术实现“农民办事不出村”,还是律师主动下乡进村“法律便民”、村医村教的日常性服务,都在积极改善服务的过程中,增强了农民群众对基层党组织和政府的合法性认同。这种服务式“软治理”往往起到管制式“硬治理”无法想象的积极社会效果。

其四,发挥党员示范引领作用,促进了农村基层服务型党组织建设。“在村治理”中,一方面农村基层党组织积极发挥党员的先锋模范作用,让优秀党员在“农民办事不出村”、“律师进村”和各种社会力量、社会组织参与乡村社会治理中成为中坚力量,另一方面它又把农村一些优秀的村医村教等“新乡贤”吸纳到村级班子中来、吸收为农村党员,使之成为农村基层组织源源不断的新鲜血液,通过他们的社会服务发挥党员的示范引领作用。正是由于这些“在村治理”机制的构建,切实促进了农村基层服务型党组织的建设。

三、“在村治理”从特殊到普遍,基层政权须与乡村社会结合更紧密

“在村治理”模式缘起于恩施州特殊的村情,譬如山区地大人稀、交通不便导致农民出村办事难等实际情况,但却具有一定的普遍意义。众所周知,在传统中国社会,乡村社会治理主要是依靠乡绅阶层借助宗族等形式实施的,也就是说,农村的大小事务都是在村内加以解决的。可见,“在村治理”在我国具有悠久的历史传统。近代以来,国家加强了农村基层政权建设,反观农村基层政权建设的经验与教训,也不难得出这样的结论,凡是国家基层政权与乡村社会结合得最紧密、最融洽,就能实现各种乡村纠纷、矛盾在村组内部化解,达成“在村治理”。以此角度观之,恩施州的“在村治理”模式仍在探索之中,尚有待进一步完善。

第一,“在村治理”离不开党委和政府的主动作为。“在村治理”不是将乡村治理的任务交给村,由村自主治理,而是要求基层党组织和县乡政府更加积极主动作为,转变治理方式,将各种行政资源和公共服务进一步下沉到村,在村庄内实施治理。例如,在“农民办事不出村”中,要尽量简化办事程序,除了让村干部代替农民跑腿以外,还要建立机制使县乡部门及其干部主动下乡进村送服务,在农民家门口就能办好农民的事情。“在村治理”如果能够长期坚持下去、实施得好,就会倒逼县乡政府服务转型。

第二,“在村治理”对农村基层队伍建设提出了更高要求。它不但要求农村基层干部增强主动服务的意识,而且要具备信息化、法治化和社会化的素质,以及与基层治理现代化要求相适应的各种服务能力。譬如说,目前的“农民办事不出村”,大多是由大学生村官具体操作实施的,尽管这些大学生村官掌握了信息化等现代科技素质,但也普遍存在队伍不稳定、对农情不熟悉等方面的实际问题。为此,“在村治理”模式对农村基层队伍的优化建设提出了新的现实课题,亟待研究解决。

第三,“在村治理”需要农村社会组织的有效配合与支持。“在村治理”模式的有效运行,不仅要求农村基层党组织和政府下乡进村主动服务,更要求在村的各种社会力量和社会组织的培育、成长,以增强其自我治理、自我服务的能力。与此同时,跟基层党组织、政府建立良性合作的互动关系。

恩施州发现了村医村教的社会作用,也在自觉地通过社会工作者培育社会志愿者队伍,但仍然有待进一步去发掘、开发和培育、发展各种社会力量和社会组织,以及亟待搭建各种平台和机制,使之真正地参与到乡村治理中来,发挥正能量。恩施州的“在村治理”模式从一定意义上解决了科层化治理与农民办事之间的矛盾。应该说,这种矛盾是普遍的。恰如韦伯所言,包括农民在内的所有现代社会的公民无不身陷于科层制这一“铁的牢笼”之中。尽管国家基层政权建设不得不采用科层制模式,但是乡村社会自有一套顽强的乡土规则。农民不太熟悉科层化治理,他们最苦恼的是出村到县乡政府各个部门去办事,因为他们不知道所要办的事具体要找哪一个部门、哪一个人,而问题恰恰是所有这些政府部门都是按照现代科层制设置和运作的。农村治理固然要贯彻国家的意图,但也不能忽视国家的每项政策、制度安排以及实际的治理形式都要具有一定的社会基础。尤其是乡镇政府,更须植入农村社会的“权力的文化网络”之中,否则科层化治理根本不可能在这个“文化网络”中立足、生存。

如果这种“在村治理”模式运行得比较好的话,或许会在一定程度上调适“国家形象”(image of the state)的两个内在矛盾。就像米格代尔(Joel S. Migdal)所说的那样,“国家形象一般是由矛盾的、不可调和的两个部分构成的:一方面,它运用权威去驯服截然不同的信念,另一方面,它却同时从‘公意’中提取人们的忠诚”。“在村治理”能不能调和国家形象的两个方面,有待进一步观察。

 

下载原文,请点击下列链接:

/ewebeditor/kindeditor/attached/file/20170607/20170607000211_68407.pdf

0
责任编辑:liqun
打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
上一篇没有了 下一篇农村上地信托流转对中国粮食生产..

评论

帐  号: 密码: (新用户注册)
验 证 码:
表  情:
内  容: