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王敬尧:街道分权的绩效评估——江汉区社区自治组织测评街道的观察与思考
2014-10-05 16:46:31 来源: 作者:王敬尧 【 】 浏览:2332次 评论:0

内容提要:江汉区社区建设从2000年4月至今走过了四大步:通过学习实现社区组织构建、进行反思转变政府职能、理顺关系提升社区自治功能、健全制度促进居民的民主参与,其间无不体现出政府的主动性、创造性和前瞻性。江汉区社区自治组织的测评活动在四个层面上展开:2000年底实行社区居民测评社区工作者,2001年2-3月分别开展社区自治组织测评政府部门工作人员(管段民警、计生专干、市容监察队员和环卫作业者)、测评街道办事处和转变职能的政府部门的活动。本文就是对社区自治组织测评街道办事处这一活动的观察和总结,通过测评结果的统计,考察街道办事处半年来转变政府职能的程度,并分析其原因。

  关键词:职能转变 民主测评绩 效评估

  

  转变政府职能是江汉区政府的一场自我革命,区长在大会上讲:“江汉区既要学习,但不能克隆,江汉模式的构建要整体推进,产生综合效应。我们的社区建设要从实际出发,没有框框,要大胆探索,不要思维锁定。社区建设的目标是老百姓满意,要有利于人民群众的安居乐业,要有利于区域经济的发展和社会的稳定。转与不转没有商量,怎么转可以商量。”并召开街道办事处和职能部门的专题会议,讨论转变政府职能、理顺社区居委会的关系,强调“街道办事处和各部门的实施方案只能务实,不能务虚,用官样文章应付到社区是万万行不通的。”在这种强大的政府主动性的推动下,街道开始了转变职能的制度创新。

  江汉区社区建设指导委员会于2000年底,由区委书记、区长带队,专家学者参与,分三组用一周时间到街道和部分社区进行社区建设情况调查。为了深入贯彻《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》,进一步转变政府职能,巩固社区建设实验成果,建立起切实有效的监督约束机制,根据《居民组织法》和《江汉区区委、区政府关于巩固社区建设实验成果,进一步深化社区建设的意见》(江发[2000]22号)的要求,根据调查中所反馈的信息,指导委员会于2001年2月14日出台了《关于社区自治组织测评政府职能部门和街道办事处活动的实施意见》,决定2001年2—3月在全区范围内开展一次社区自治组织测评政府有关部门职能部门和街道办事处的活动。

  一、测评概况:规则与行动

  (一)测评规则的制定

  1.测评活动的组织领导

  测评活动在区委区政府领导下进行,由社区建设指导委员会负责方案的确定、测评的组织,委员会设立工作专班,由区委、区政府、区人大、区政协、监察局、民政局和专家学者联合组成,具体分工见表一。

  表一、测评活动分组


  

  2.测评主体:各社区内的人大代表、政协委员,社区党组织负责人,社区居委会全体成员,部分社区成员代表大会代表和社区协商议事会成员,具体名单由各社区拟定。

  3.测评内容(见表二)

  表二、街道面向社区转变职能测评表



  4.测评原则

  为保证测评活动公开、公平和公正地进行,指导委员会在征求街道意见的基础上,确定了三条测评活动中必须遵守的原则:①主动回避原则,即被测评对象不参加测评组织活动,在涉及自己的测评事项时,应主动回避;②无记名测评和当场公布结果的原则,测评主体在填写测评调查表时,都采取无记名方式,测评结果应当场公布;③测评结果分等次认定的原则,即测评结果分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次,测评结果只限于其中之一,“满意”、“基本满意”得票数应不少于有效票的70%,“不满意”票只要达到有效票的30%,就视为“不满意”。

  (二)测评前的准备

  1.以会代训

  江汉区在正式测评前召开了不同层次的会议,首先召开各街道党政负责人和民政科长会议,讨论区社区建设指导委员会和专家学者共同提出的测评草案,经过三次反复研究,最后形成《实施意见》,并以文件的形式下发至社区居委会;其次,召开全区动员大会,区长在大会上强调,这次测评活动要做到“四个到位”:①认识要到位,既要防止走过场、应付了事,又要防止以感情代替原则、打击报复;②工作要到位,测评活动的程序要规范,要充分发动群众,调动居民参与测评的积极性,这是活动能否取得实效的关键;③措施要到位,防止弄虚作假,一旦发现将严肃查处,这是品德问题,同时要根据测评结果严格奖惩制度,不得含糊,这关系到整体工作的推进;④效果要到位,测评结束后要进行跟踪回访,找老百姓了解情况,根本标准就是人民群众满意,各单位都要进行反思。

  分管区长在召开的街道党政负责人和社区工作者工作会议上强调:①充分认识活动的重要意义。街道办事处作为政府的派出机构,去年以来在转变政府职能、理顺与社区关系阶段做了大量工作,取得了明显成绩。通过测评进一步转变政府职能、转变工作作风,提升自治功能、发挥自治组织的作用,增强社区人的参与意识和认同感、使社区工作上台阶,使居民能安居乐业,这是我们的目的。通过社区自治组织测评街道工作是测评政府部门管理体系的重大改革,过去是上面说了算,看得少、听得多,但到底如何?下面最清楚。因此,这项探索性的工作和根本性的变革对我们、对街道都是一次考核和检验。②上一周在社区内部进行了社区自治组织测评政府部门工作人员的活动,这次对街道的测评活动,在测评目的、测评主体、测评原则和测评结果的运用上都相同。所不同的,一是测评内容由5项增加到10项,更全面、更具体了,二是测评活动由区社区建设指导委员会主持,并请专家参与。这一方面反映街道转变职能在社区建设中的重要性,另一方面也是为了让大家放心,确保测评工作的公平、公开、公正。③请进一步做好宣传发动工作,希望参加测评的各位社区工作者一定要实事求是,对街道工作进行准确、客观、全面的评估,反对投人情票,也反对以情感代替原则。这次活动既是对街道工作的考核,也是对社区工作者的检验。只有你们投准了票,街道才能进行有效的整改,希望在活动中认真听取述职、认真填写测评表。

  2.宣传工作

  江汉区非常重视这一工作,由于这是项开创性的工作,因而宣传工作必须跟上,为此,区领导决定将原定的一周宣传时间改为半月,各社区也纷纷利用广播、墙报、横幅和会议等多种形式进行宣传,主要的标语有:①转变政府职能,提升社区功能;②认真开展测评活动,切实改进工作作风;③转变政府职能,服务社区居民;④政府依法行政,社区依法自治;⑤开展民主测评,加强民主监督;⑥转变工作作风,服务社区居民;⑦增强参与意识,搞好测评活动;⑧主动参与测评,自觉接受监督。

  二、街道述职:分权承诺的兑现表达

  街道办事处按照“面向社区、重心下移;事权下移、责权利配套;以人为本、资源整合;扩大民主、依法自治”的原则对原居委会一年所承担的工作任务进行分析,明确那些内容是作为自治组织必须承担的,那些是协助街道和职能部门完成的任务(见表三、表四、表五、表六)。各职能部门转变工作方式和重点,调整机构和人员配置,将工作重心沉到社区,全力做好属于本部门的行政业务,主动接受社区居委会监督。彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的作法,引导、支持社区居委会充分发挥自治功能。由于街道转变职能已在江汉区全面推广,各街道的述职报告在文字表述和事例列举上虽存在差异,但主要精神相差无几。这里以江汉区第一个转变职能的满春街为例,描述其述职报告中关于职能转变的主要内容。

  (一)理顺了街道行政部门与社区居委会工作职能

  1.由街道部门单独承担的任务(见表三)

  表三、由街道部门单独承担的任务




  2.部门承担、社区协助的工作(见表四)

  表四、部门承担、社区协助的工作



  3.街道部门与社区共同承担的工作(见表五)

  表五、街道部门与社区共同承担的工作




  4.由社区承担、街道部门指导的工作(见表六)

  表六、由社区承担、街道部门指导的工作




  此外,“市民教育”由街党群部门和社区共同承担,“文明社区创建”工作由社区承担,在街道部门的指导下进行。

  (二)根据街道部门工作性质明确了与社区的工作关系

  1.纪工委:(1)党风廉政教育的规划与组织,部门与社区同为承担主体;(2)纪检监察信访接待与回复,部门与社区同为承担主体;(3)纠风专项执法监察,部门承担,若涉及社区,则社区配合;(4)违纪案件查处,部门承担,若涉及社区,则社区配合。

  2.武装、党校:(1)国防教育,部门与社区同为承担主体;(2)征兵工作,部门承担,社区在宣传发动、报名登记等方面予以协助;(3)兵役登记,部门负责,社区配合;(4)党校工作,部门指导社区党校教学,社区负责参加培训人员的组织落实和社区党员的教学实施。

  3.工委办:(1)档案管理,部门指导社区档案管理工作,社区负责自身档案管理工作,并接受街道指导;(2)文明社区创建,以社区为主体,部门提供指导与服务。

  4.组宣科:(1)党支部工作目标管理,部门负责编制、考核、评优,社区党支部负责自身目标管理工作责任;(2)党员主题教育,部门与社区同为承担主体,部门负责规划与部署,社区党支部负责组织落实;(3)民主测评党员活动,部门与社区同为承担主体,部门负责规划与部署,社区党支部负责直管党员活动的组织落实;(4)党费的收缴与管理,部门与社区同为承担主体;(5)流动党员登记,部门承担,社区协助;(6)党内评先,部门承担,社区配合;(7)统战工作,部门承担,社区在统战对象的联系及信息反馈、建卡登记等方面协助;(8)干部理论学习,部门与社区同为承担主体,部门负责全街的规划与组织,社区负责自身干部的理论学习,并接受部门;(9)市民教育,部门与社区同为承担主体,部门负责全街的规划、指导与组大型活动的组织,社区负责社区负责日常性市民教育的开展;(10)新闻报道,部门承担,社区在提供新闻线索方面予以协助;(11)党报党刊发行,部门承担,社区协助。

  5.群团组织:(1)工会工作,部门承担,与社区有关的工作社区协助;(2)共青团工作,部门承担,社区协助;(3)青少年青少年教育工作,部门与社区同为承担主体,部门负责全街的规划与大型活动的组织,社区负责寒暑假活动的组织,青少年教育与维权,家长学校等工作的落实;(4)妇联工作,部门与社区同为承担主体,部门负责全街的规划与大型活动的组织,社区负责创“双五好”、妇女儿童维权和巾帼家政等工作的落实。

  6.行政办:人民群众来信来访工作,部门承担,社区在涉及问题的调查取证方面予以配合。

  7.综合治理、司法:(1)综合治理目标管理,部门承担,社区在无级制单位和居民的管理上予以协助;(2)扫黄打非专项执法,部门承担,社区配合;(3)安全社区创建,部门指导,社区承担;(4)无毒社区创建,部门指导,社区承担;(5)民事纠纷调解,部门与社区同为承担主体,一般性民事纠纷由社区调解,重大民事纠纷由部门调解;(6)普法教育,部门与社区同为承担主体,部门负责全街的规划与组织,并对社区普法教育进行指导,社区负责对社区成员经常性的普法教育宣传。

  8.计划生育:(1)国策宣传,部门与社区同为承担主体,部门负责全街的规划与骨干培训,社区负责对社区成员经常性的宣传教育;(2)流动人口计划生育管理,部门承担,社区配合;(3)育龄妇女日常性管理,部门承担,社区配合;(4)计划生育各类报表填报工作,部门承担,社区配合。

  9.市容监察:(1)爱国卫生工作,部门与社区同为承担主体;(2)防病治病除“四害”,部门与社区同为承担主体;(3)健康教育,部门与社区同为承担主体;(4)市容环卫管理,部门承担,社区协助;(5)初级保健工作,部门承担,社区协助;(6)公民义务献血,部门承担,社区协助。

  10.民政:(1)军烈属残军优抚,部门承担,社区协助;(2)民政对象及特困人员的帮困慰问,部门承担,社区协助;(3)低保政策及社会救济的落实,部门承担,社区协助;(4)婚况证明,部门与社区同为承担主体;(5)殡葬宣传,部门与社区同为承担主体;(6)城镇义务兵优待金征收,部门承担,社区协助;(7)双拥共建工作,部门承担,社区在人员组织上予以协助;(8)居务公开,民主管理,部门指导,社区承担;(9)社区服务站工作及管理,部门指导,社区承担;(10)社区求助热线的接待与管理,部门指导,社区承担;(11)社区内便民利民服务网点的发展与管理,部门指导,社区承担;(12)社区成员的扶贫帮困解难,部门指导,社区承担。

  11.文化:(1)文化市场的管理,部门承担,社区协助;(2)社区文体活动的开展,部门指导,社区承担;(3)社区文体活动阵地及设施建设与管理,部门指导,社区承担;(4)家庭文化及特色家庭培育,部门指导,社区承担。

  (三)以保障社区自治权为出发点,归还和拓展社区自治权利。

  街道通过转变职能,归还社区17项权力:①人事调配权;②资金支配权;③资产、社区服务网点、社区环卫清扫保洁、无级别单位治安管理权;④低保申办、社会救济救助金申报、特困户房租学杂费减免照顾、残疾证申办、残疾人家属农转非申办、残疾人就业安置、婚姻登记、生育指标申报、外出人口计生办证、私房改造重建规划管理的初审权;⑤流动人口计划生育证明审验权等。按照《居民组织法》的规定,落实社区自治权利,具体包括:

  1.社区内部事务自治权,包括内部事务决策权,即社区成员代表大会具有在法律、法规和政策允许范围内自主决定本社区公益事务重大问题的权利,不受区街政府部门的干预;

  2.社区财务自主权,即把原所有权归街道的房屋使用权交给社区,让社区搞服务、经营和创收,连同社区有偿服务的收入交给社区自行管理支配;同时,市、区、街三级财政拨付的办公费用,街道按全额、按时拨付,由社区自己管理、合理支配,还给社区的财务管理权。

  3.社区工作者选免权。社区干部的任免由社区成员代表建议并经社区党组织审查,社区成员代表大会依法选举决定。街道有具体指导和反馈情况的义务,但没有随意调撤社区干部的权力。

  4.日常工作管理权。社区委员会在街道办事处的指导下,负责本社区公共事务的管理,做好社区服务、社区治安、社区环境、社区卫生、社区文化等各项工作,社区日常管理采取民主自治的办法,按照《社区自治章程》或《居民公约》行事。

  5.摊派事项拒绝权。对明显不属于社区职责范围的事情,有关科室及相关单位不得强行要求社区办理,对向社区摊派的各种负担,社区组织有权拒绝。为理顺关系,街道办事处成立了社区工作指导科,对社区实行漏斗式指导。各科室及有关部门不经主要领导批准、社区工作指导科统一安排,无权随意给社区摊派任务。

  6.转移给社区依法协管权。社区具有协助公安部门、劳动部门对流动人口进行管理的权力;有协助税务部门收取出租房屋及其它小税种的协税护税权力;有协助工商、税务、物价部门对社区内从事社会服务性行业的经营行为的合理性进行管理的权力,对于一些社会保障和流动人口、计划生育、出租房屋、违章建筑、便民服务网点等政府工作,社区有责任动员群众、组织群众协助政府做好。

  7.赋予社区监督权。社区具有对政府部门及其派出机构的工作,包括水、电、煤气、管道、有线电视、电信等以及社区内经营单位的行为进行监督的权力,有权向有关部门举报和反映问题,有权要求有关部门对举报和反映的问题作出及时的答复。

  社区建设中转变政府职能是一项全新的工作,是推进城市基层管理体制创新的关键,无现成模式借鉴,江汉区政府要求各部门、各单位勇于实践,只要有利于区域经济发展、社会稳定和广大居民群众的需求,就大胆尝试。各职能部门按照“重心下移、权力下移、财力下移”的原则,下发权力,分清事权、明确责任,对有关部门专项经费进行分割,需要社区居委会协助办理的事项,将经费拨至社区居委会,实行“谁办事、谁用钱”。街道尊重、依法维护社区居委会财产所有权、支配权和管理权,让社区居委会自主理财。

  对于各街道转变职能的情况,除各街道办事处主任面对社区述职之外,江汉区让老百姓说了算,通过社区工作者的测评来认定其工作业绩。

  

  三、测评结果:统计与分析

  (一)总体情况(见表九)

  从表九可以看出,若满意率达70%就认定为“满意”,则13个街道有8条街道获得满意;若满意率与基本满意率之和不足95%就认定为“基本满意”,则有6条街道是基本满意(仅新华街94.15%的总满意率不足95%),这表明满意率状况基本可以决定最后的测评结果。若以总满意率90%(即总满意率=满意率+基本满意率)计算,则仅有两条街(民意街和民族街)未达到满意,而是基本满意;依照事先确定的“不满意票达到30%就认定为不满意”原则,江汉区这次测评结果还没有“不满意”的街道,这表明街道转变职能,既深得人心,又卓有成效。尽管如此,街道之间的差距明显存在,本文以满意率和不满意率作为分析基础,试图减少“基本满意”可能发生的模糊性,以增加其结果的客观性,并通过测评项目、结合相关因素分析差异存在的原因。

  表九、街道办事处测评统计总体情况


  

  (二)测评项目及相关变量的分析

  1.环境制约承诺

  项目一、二主要是考察街道是否进行了向社区分权的承诺极其力度。在表十中,花楼、北湖、新华、唐家墩、汉兴、万松和民意七条街的不满意率百分点依次是3、3.7、2、11.4、3.3、5.2和12.5,与其他街道相比,在分权承诺上存在着不同的差距。究其原因,江汉区的13条街道在位置上可分为老城区、新兴城区、单位聚集区和城乡结合部,不同区域的街道具有不同的公共管理路径依赖,这也预示着街道转变职能的实现程度的不同。

  表十、对街道与社区之间理顺关系、界定职责状况的满意程度




  2.时空因素影响转变力度的差异

  江汉区街道转变政府职能分两步,先选三条代表三种类型的街道(满春街、水塔街和汉兴街)试点,然后再全区推广。先试点街作为“首先吃螃蟹者”,首先进行制度创新,力度较大,也是选择社区试点、再全街推开的路径。这样一来,在街道范围内,试点社区与非试点社区对街道工作力度的感受会有所不同;同时,非试点街道可以在试点街道成功经验的基础上,克服缺点,以较小的成本整体性向前推进,如民权街等(见表十一)。

  3.街道能力影响着对社区基础设施的投入

  社区成立后面临的重要问题是必须解决社区的办公用房与活动场所,这一难题解决的程度与街道的自身能力有关。民意街、花楼街等地处老城区,自己的条件就较差,要大力支持社区的基础设施建设是心有余而力不足;万松街等所辖社区都是国有大型企业的家委会转变过来的,这些社区的基础设施是企业统一安排的,企业的投入分为生产和后勤两大部分,对居委会的扶持是明显的,这使得街道既插不上手、也不想插手,这在客观上造成街道对社区基础设施建设的投入较少;汉兴街、唐家墩街等属于城乡结合部,是以前管理村委会的农业经济委员会撤销后设立的新兴街道,这里成立的社区,相当部门是在为解决城市贫困户或撤迁还建而兴建的大批经济实用房的基础上成立的,相当部分社区尚未按标准解决办公室与活动场所,由于需求相对较大,显得投入不足(见表十二)。

  表十二、对街道支持社区加强基础设施建设的满意程度



  4.街道的认识深度影响权力下放的程度

  从表十三可以看出,社区工作者对街道下放社区处理社区事务的决策权落实状况的满意率总体上较高,有9条街道达到70%。这一方面反映街道在认识上基本到位,另一方面也印证了江汉区在要求街道转变职能上较强的推动力。虽然还存在着差异,但在思想上达成共识就为进一步深化改革奠定了近视的基础。

  表十三、对街道下放社区处理社区事务的决策权落实状况的满意程度




  5.落实社区财务自主权是街道转变职能的关键

  表十四中,若以满意率70%为界限,13条街道中只有3条“满意”,换句话说,另外10条街没有获得“满意”结果。在全区567位参加测评的社区工作者中,有219人在此项目上未选择“满意”,占总人数的38.6%。究其根源,部分街道利用社区建设中实行居委会规模调整的机会,将原居委会的确资产、资金收归街道,社区成立后也未归还社区,借口防止社区短视行为、铺张浪费而实行托管,这一行为造成社区发展的困境,也引起社区工作者的反感和不信任。当然,也不乏做的较好的街道,如满春街在社区成立后,将原居委会的资金、资产按新社区界限归还,新成立的长堤社区分得资金22万元,房产15处,确保社区的启动与发展。

  表十四、对街道落实社区的财务自主管理权的满意程度




  6.支持社区工作是培育社区自治的前提

  社区建设是一项全新的事业,社区作为新生儿需要社会、政府各方加倍地关爱与扶持。支持社区工作主要是指街道转变作风,理顺与社区的关系,并从推动社区发展的角度,积极主动地解决社区工作中存在的困难。表十五中,有8条街的满意率达到70%,另5条街道未达到“满意”,分三种情况:一是有的街道在一定程度上尚未理顺与社区的关系,仍然沿袭以往的工作方式,将社区居委会还当着自己的“腿”,压任务,指手画脚;二是“企业街道”与社区的关系比较疏远,一方面给社区下达任务,而社区有所需求时,将责任推给企业,使“企业社区”还多了一个“婆婆”;三是城乡结合部的街道,成立时间不长,指导新成立的社区,其经验不足,没有对村委会指导那样熟练的技巧,同时,思想观念更新、转变还有个过程。

  表十五、对街道支持社区居委会工作的满意程度




  7.社区服务是社会稳定的关键

  武汉市是全国社区服务的发源地,表十六反映出社区工作者总体上对街道推进社区服务的满意度较高,13条街道中有9条街达到70%。对不满意率较高的几条街道而言,影响社区服务工作开展的因素较多,如不同地段的街道提供服务的机会不同,老城区、企业聚集区和城乡结合部的经济实用房小区,都是下岗失业人员集中的地区,需求较多、机会较少。

  表十六、对街道推进社区服务工作的满意程度




  8.依法行政是社区依法自治的制度保障

  通过转变政府职能,实现政府依法行政、社区依法自治的有机结合是江汉区社区建设的目标,只有政府依法行政,才有社区依法自治的制度基础。表十七反映出,江汉区转变政府职能、促进依法行政的强力举措已产生实效,有9条街道的满意率超过80%。街道与社区关系的理顺,变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系,不再将本属自己的各种行政工作强行摊派给社区。街道将与社区有关的工作进行分解,分成街行政部门单独承担、街道与社区共同承担、街道承担——社区协助、街道指导——社区承担几种类型,这既改变了过去街道“大包大揽”和随意转嫁任务的做法,又为社区“松绑”并扩大了社区自主权;既实现社区协助有力有效,又使社区公共管理走上制度化、规范化的轨道。如部分社区推出了“八个一”工程,即①健全一套社区自治组织机构和工作网络;②建立一套社区工作规章制度和运行机制;③配置一套适应社区建设要求的办公设备和微机局域网络系统;④完善一条求助热线系统和再就业服务网络;⑤设置一块居务公开和便民服务的公示牌;⑥建设一块社区活动场所和社区议事厅;⑦组建一支便民利民服务的志愿者专业技能服务队伍。⑧制定一个社区建设的三年规划和远期目标。

  表十七、对街道依法行政状况的满意程度




  9.街道的廉政勤政是社区认同的基础

  测评有利于完善政务公开制度,公民测评政府绩效是政务公开制度的闭合机制,只公开不测评就如同只开花不结果。社区与街道接触机会多,联系较紧密,对街道部门和工作人员的廉政勤政评价,除区政府或其主管部门外,社区具有相当的发言权。街道的廉政勤政是社区工作的表率,因为在街道与社区之间,除了工作上的联系外,社区工作者是“过关斩将”进入社区的,他们在年龄、文化、能力等方面与以前的居委会有很大不同,其中一部分原来就是街道机关工作人员,对街道工作并非一无所知。在社区实行居务公开,规范化管理的同时,对街道工作也提出了更高的要求。从表十八的统计情况看,社区工作者总体上对街道机关工作人员的廉政勤政状况比较满意,有8条街道超过70%,但也有少数街道的满意率不高,这说明进一步转变街道机关工作作风、提高行政效率在今后工作中不容忽视。

  表十八、对街道机关工作人员廉政勤政状况的满意程度



  10.社区工作者待遇关系到社区的稳定与发展

  政府对社区的经费投入包括两部分:社区的办公经费和社区工作者的生活补贴,按江汉区相关文件的规定,由区街两级财政按7:3的比例分担,专款专用。调查证实,区政府的财政承诺已兑现,而街道的兑现程度却存在较大差异,这也可以从表十九的统计结果得到印证。13条街道中只有4条街道达到70%的满意率,最低满意率为27.3%,最高不满意率达37.5%。仅基本满意率(或基本不满意率)高达29.3%,事实上,街道在处理社区的办公经费和社区工作者的生活补贴费问题上存在三种情况:一是按照区政府的比例要求,全部兑现经费;二是转拨区政府的专项经费时,将托管的社区资金抽出一部分充当街道资金一同拨付给社区;三是只保证了区财政经费到位,街道承担的部分根本没有兑现。对于经费未能到位的社区,首先遇到的困难是生活补贴费如何分配?书记、主任各500元/月,委员450元/月,处理不好就会既影响班子团结,又影响工作积极性。

  四、测评反思:价值与建议

  在这个动态的世界和变化的环境中,就政府的治理而言,各种因素的变化和力量的消长会影响现今构建的制度平台中的制度组合及制度效率,将改变各种效率的格局,因为治道变革是一个制度平台的变革,而不是任何一个要素独立的变革。因此,在保持基本精神和治理理念的前提下,需要不同的制度加以适应。一个有效的政府对于提供必要的规则和制度是必不可少的,这些规则和制度可以使市场经济得以持续地繁荣,从而使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。

  1.测评的价值

  2000年初,江汉区被民政部批准为“社区建设试验区”,一年来,经过各级组织和社会各界的共同努力,取得了初步成效,通过“转变政府职能、提升社区功能”体现出“政府依法行政、社区依法自治”的特色,在社会上产生了较大的影响,自2000年9月以来,江汉区80多次接待兄弟城区的考察学习。但江汉区并未满足,区委区政府与专家学者组成联合课题组,于2000年底进行跟踪调查,认为社区建设工作在江汉区发展不平衡,继续探索和进一步完善的空间较大。出于要让老百姓在社区建设中得到实惠的理性思考,确定了在全区开展社区自治组织测评政府职能部门和街道办事处的工作,其价值在以下几方面:

  (1)为人民服务的原则得到具体化、操作化,可以从结果上检验政府和街道是否真正做到为人民服务,从而通过外在的市民评价,激励政府部门工作人员更好地为老百姓办实事。政府部门转变职能和作风,面向社区、服务居民,是政府部门及其派出机构的应尽义务,政府工作做得如何,群众最有发言权,因此,将政府工作和政府部门工作人员的工作交给民众去评判其成败与优劣,这既是对政府自身的考验,也是为人民服务的实际行动。

  (2)测评活动是政府工作评价考核体系的重大变革,即把过去由部门单位考评为主,变为以服务兑现——社区居民考核为主,将“上对下”的考核变为“下对上”的考核,这使得政府部门工作人员不仅要对部门负责,也要对广大民众负责,将“两个负责”结合起来,必然会带来政府形象的改变和工作效率的提高,能促进政府工作人员转变作风,加强队伍建设。江汉区在转变政府职能过程中绝大多数部门能主动实现工作重心的下移,服务社区、居民,得到民众好评,但却有少部分街道部门不尽人意,这本是一种常态,但测评结果较差的街道部门会提出整改意见,这对工作的整体推动无疑具有促进作用。政府绩效的评估增加了新的途径,过去是通过工作检查制度进行的,其局限性是往往激励被评价的机关工作人员更多地琢磨上级的检查评估意图,而不是着眼为公民服务。通过公民测评政府工作作为自下而上的测评制度,可以弥补自上而下测评制度的局限,互相补充。

  (3)测评是政府进一步了解公民需求的重要机制,转变政府职能对政府而言是一场自我革命,通过社区自治组织的测评活动,既是一次广泛的民意调查,也是一次触及灵魂的检验,测评结束后,通过反省,寻找进一步整改和深化的方向与着力点。通过调查研究可以知道公民的需求,通过公民测评政府绩效,可以知道政府目前提供的服务是否符合公民需求,进行调整,是稀缺资源配置到最需要的地方。

  (4)测评活动是扩大基层民主、提升社区功能的重要举措。社区成立以来,如何在《居民组织法》的精神指导下开展工作,各街、各社区都进行了不少有益的尝试。区委区政府推行的“转变职能、理顺关系、重心下移、服务社区”异己街道与社区之间“界定职能、下放权利”的目的,就是为了使社区居委会有更多的时间、精力和方法去做自己应该做的事情,使自治功能得到提升,自治作用得到发挥,逐步实现依法自治。这次测评活动是江汉区主动开辟一个民意表达的渠道,提供一套规范的确运作程序,让社区工作者充分发扬民主,通过测评来考核监督政府及其工作人员的工作,这对社区组织自治能力的增强具有较大的正向效应。

  (5)克服同一轨迹上制度变革的边际递减效益。“同一轨迹或同一方向的制度变迁”是指一个重大的制度变革(如江汉区社区建设中转变政府职能的举措)往往开始很难、一旦取得突破以后,效益大增。而后在这个大的变革框架内,一方面制度进一步变革的阻力不一定很大,但是在相当长的一段时期,制度变革仍在进行,却不再是突破性或轰动性的,往往是完善、修补,而不具有革命性意义。或者虽然制度变革也很深刻,其长远影响是很大的,但是近期内却没有轰动效应;另一方面,制度变革的效益也不象以前那么明显。江汉区通过社区自治组织测评政府部门和街道办事处,作为另一种路径选择,其目的之一也是为了克服这种边际递减效应的发生,产生新的兴奋点,其价值是显然的。

  (6)依靠非市场手段推动制度变迁主体角色转换。政府在社区建设中的作用是不可忽视和替代的,政府扮演这个“主角”是以“行政力量推动”的方式扮演的。依靠“行政力量”推动这种非市场化手段推动社区建设进程,是必然的、是可行的、也是理性选择。相对来说,改革成本是低的,如果政府不依靠行政手段在一定期限内强行推动,而是依靠相关主体的自动和自由谈判,可能付出了巨大的谈判成本,却永远、至少是较长时期内达不成协议,低效率的制度将长期存在。没有政府的强力推动,作为经济人的街道一般不会主动请社区对自己进行测评,尤其是社区还不具备与街道的谈判能力的情况下。

  2.街道分权的意义

  政府作为公共管理者,要寻求有效的、公平的方法(即制度)来解决公共问题、满足民众需求和处理公共事务,必须具备特定的技能。有效的政府应该是一个充满活力的政府,它以依法行政为框架,为以放权框架下的自主治理为基础的民主提供特定的激励机制,它激励公民适当地参与公共生活,激励政府更好地为公共利益服务,体现出政府的活力。

  转变政府职能,通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区,从而为社区“松绑”,让社区组织有更多的脑力、精力、时间来实施“四自”(即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束);通过放权让利,既减轻了政府压力,也规范了政府行为,由于人才资源的附加值效应,为社区自治的有效性和政府管理的有效性奠定了“双赢”的基础。通过民众的广泛参与和政府部门的职能转变,密切政府和民众的关系,这一激励机制和实施机制既利于社区意识的培育,又是实现政府再造的有效途径之一。同时,社区自治精神的真正体现又会强化政府职能部门工作人员的观念不断精进,这将为再造中的政府朝“社区政府”的平台提升奠定坚实的根基。

  由此可以看出,适当的放权让利,可以使政府贴近公民的需要,使政府据有比较准确的成本和收益感觉,切实履行为公民服务的责任,从而更好地实现配置效率;同时可以培养公民的自力更生精神,自主治理公共事务,不再一旦有事就依靠政府来解决,这样就可以减轻政府的压力,使政府能够把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。因为,在适当的制度安排条件下,社区能够有效地自主解决自己的公共问题,而不需要外在政府的干预。并且,通过转变政府职能,真正实现把决策权力落实在最小权力单位上,即成本收益完全内部化的最小单位上。通过社区自治制度的建设,通过职能转变的制度设计,厘清政府、职能部门、街道和社区的关系,建设鼓励社区自主治理的制度框架。这有利于培养自主治理的传统。因为,民主只有以自主治理的制度为基础,才能克服其脆弱性。

  3.深化改革的重点

  将十个测评项目的满意率进行比较(见表二十),仍然以70%为界限,则项目三、五、十(即对街道支持社区加强基础设施建设状况的满意度;对街道在落实社区的财务自主管理权方面的满意度;对街道培训社区工作者、落实社区工作者生活待遇状况的满意度)未达到规定的标准,这三项刚好关系到社区的生存与发展,同测评活动之外的调查结果基本吻合,是政府和街道深化社区建设的重点。社区只有条件得到改善,具有资产、资金管理的自主权,个人素质得以提高、个人生活得以保障,才有工作的积极性和创造性。社区做为基层群众性自治组织,作为社会的细胞,其稳定与发展关系到整个社会的稳定和发展,只有社区和社区工作者的作用得以充分发挥,才能“上为政府分忧、下为百姓解难”。

  表二十、测评项目的结果排名



  注:这10个测评项目是:①你对街道与社区之间理顺关系、界定职责的状况是否满意?②你对街道转变职能、促进社区自治的工作力度是否满意?③你对街道支持社区加强基础设施建设的状况是否满意?④你对街道支持社区依法管理社区事务的决策权落实状况是否满意?⑤你对街道在落实社区的财务自主管理权方面的状况是否满意?⑥你对街道主动支持社区居委会工作的状况是否满意?⑦你对街道推进社区服务方面的工作是否满意?⑧你对街道办事处依法行政的状况是否满意?⑨你对街道办事处机关工作人员廉政勤政状况是否满意?⑩你对街道培训社区工作者、落实社区工作者生活待遇的状况是否满意?

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责任编辑:dfzl
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