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闵学勤:联合协商:城市基层治理的范式变革
2016-05-25 15:16:12 来源:吉林大学社会科学学报》 作者:闵学勤 【 】 浏览:1次 评论:0

    内容提要:伴随着中国30多年城市化迅猛发展的基层治理,刚刚开始零星地、碎片化地尝试议事机制和对话机制,急需导入系统化和常态化的协商治理。集精英式和全员式、线上和线下等多种模式为一体的联合协商,习得多元、包容和反思的治理理念,从单向度的平面协商走向多向度的立体协商,其在理念和技术上的跨越,正在帮助基层开启协商治理的范式变革。若城市基层保持联合协商的惯性,倾听各阶层声音,平衡各阶层利益,在提升基层百姓福祉的同时也将给世界一个中国式的协商治理典范。

    关 键 词:联合协商/基层治理/协商治理/范式变革

    标题注释:教育部人文社会科学规划基金项目(13YJA840017);南京市鼓楼区“社会治理及社区协商”项目

    城市从管理范式走向治理范式,不仅嵌入了国家与社会关系的变化、政府与社会组织之间的互动以及城市居民的能动性参与,同时也给城市基层提供了极富想象力的自我更新、自我创新平台,基层的各种治理试验和民主实践都有机会登台亮相,以快速回应民生民情并积极面对城市化后期不可回避的经济和社会问题。

    但是城市基层治理转型之快还是始料未及的,基层政府刚刚习得管理与治理的概念之别,各种基层治理模式便层出不穷:运动式治理和制度性治理、技术性治理和包容性治理、项目式治理和承包式治理、应急治理和常态治理、分散性治理和整体性治理,等等。这几组治理模式的前者基本都是从局部或在某一时点上展开,利用治理理念和技术应对当时当地之需,后者则考虑了常态化、多方位和长效性治理,但是如果真正从社会科学的范式角度切入,这些还仅仅只能称之为模式,而不是范式。20世纪60年代美国著名科学哲学家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)在《科学革命的结构》中首次提出“范式”的理念和系统,他认为范式是指一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等等的集合,指常规科学所赖以运作的理论基础和实践规范,是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式。[1]175如果基于这一范式定位,上述分类模式更多注重治理的执行手段或行为方式,远未植入平等、参与、沟通、协商、回应及合作等治理的核心理念和价值观,而这恰恰是城市基层治理区别于管理的关键点,也是转型的难点或者说是一种范式变革。

    其实面对承载越来越多工作内涵、民生期待和创新需求的城市基层,学界和政界已开始提出参与式治理和协商式治理这些更贴合治理价值观的范式,用以应对基层的分权困惑、社区自治不足的压力、社会组织协同乏力的阻滞等,但是单向度的参与和协商还不足以解决社会资源调用不足以及治理合法性缺失等问题。因此,本文提出联合协商,也即多向度、跨时空的立体协商作为城市基层治理范式变革的驱动和路径,以期打破基层治理还停留在理念辨识阶段、缺乏可操作性和可复制的困局。

一、从协商到联合协商

    20世纪90年代以来,西方学界和政界都开始反思以结果为导向的民主选举治理模式,认为以投票为中心的代议制民主无视公民的话语权和政策诉求,可能导致多数人的暴政,而转向以过程为导向的协商式治理,通过具体的市镇会议、公益活动、基层研讨、司法实践乃至议会活动等形式,借助协商使民主的理想更接近现实。

    协商治理追求民主的真实性、更好的公共理性以及公共政策的合法性等非效率性价值,因此协商治理一出现即被视为治理的民主范式变革,并以此区分于其他公共治理范式。[2]除了克服投票的一次性决策缺憾,人们对于协商的偏好和转向还来源于协商本身的诸多优势,包括信息的全程透明公开、各阶层有平等机会参与质询和公共论辩[3]70,可以反复论证选择的正当性,有利于帕累托次优的决策,减轻或克服有限理性的影响,产生更广泛的共识,提高参与者的道德或智力品质[4]11,有利于决策的执行,等等。由协商民主开启的范式变革打破了选举民主的垄断地位,特别是为后发国家的治理路径选择提供了更多可能空间。

    但是不到30年的协商治理范式在世界范围内的实践还是遭遇了不小的阻力和技术困境。首先遇到的第一个挑战就是规模难题,“面对面社会”(face to face society),即小规模的团体在决策前进行讨论的形式,能否应用于大规模民族国家的“疆域社会”(territorial societies)呢?[5]1即使是在同一地域,当参与者超出一定的数量(在20人以下可行),协商很有可能无疾而终,因为演讲将替代对话,修辞的吸引力将替代理由充分的论辩。规模难题意味着,直接的协商参与者毕竟是少数,多数人并不能直接参与协商论坛,因此有学者宣称协商民主的合法性是不能实现的[6]。协商遭遇的第二个挑战是协商的时间成本和经济成本问题,即使协商是件好事,它又有多少好处呢?或者像经济学家所说的那样,证明协商有效的所有努力、时间成本或者决策成本是不是太大了?这是伊思·夏皮罗在《最理想的协商》一文中提出的问题,也即多少协商才够用?[5]128不可回避的是通常协商都不可能一蹴而就,费时劳力耗财是常态。第三个挑战就是集体决策困境或者说公共理性困境。为了增加代表性,协商参与者可能来自不同的阶层,他们受教育背景不同,分属于不同团体、文化和行业,如何通过协商达到多元一致?如果找不到弥补不平等影响的方式,那些在协商中最成功、最有能力的人将可能完全是那些处境本已最好的人。[7]诸多挑战并没有影响协商式治理在世界各地的蔓延,与这些挑战同时并存的是多方的对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、商议、辩论和争论等在全球越来越频繁地呈现,通过有组织的理性话语,在反思和包容中寻求利益冲突下的协作共赢是大多数组织的优选。事实上,从单向度的平面协商走向多向度的立体协商,即联合式协商,在理念和技术上的跨越,正在帮助协商式治理开启新一轮的范式变革。

    联合式协商需要突破常规协商在观念上的桎梏、人数上的束缚、时间上的跨度、技术上的壁垒和决策上的狭隘,从结构层面进行全方位联合,通过创建一个协商系统来高效达成协商目标。首先是协商理念的变革,在多元且冲突的利益群体中能否实现罗尔斯曾提出的“重叠共识”。用科恩的话来说,每个人诉诸的都是“真理,但并非全部真理”[7],也即在适度压缩个人理性的情形下,或者用中国古语中的“求同存异”来寻求大范围、冲突利益下的协商共识,这既是协商理念和价值观的共鸣,也是需要长期培育多方实践才可能实现的多元公共理性。其次是协商技术的变革。20人左右的小规模协商无论意见有多冲突,其实并无太多技术可言,因各方能充分表达意见,意见不能统一仅是人的问题而非技术。但联合协商要求短时间、超人数、多声音下的合作,多样化的社团、多平台的网络和多组织间的交互作用,一种多层叠加的立体式“公共对话”将会产生,这对协商组织者的协调技术、参与者的对话技术、移动互联网的直播技术和决策表决技术等都提出了新的挑战。再者就是联合式协商能否常态化的问题。如果运用联合式协商提升了协商理念、提高了协商效率,那因此调用更多资源是否可能导致成本增加,难以持续?其实联合式协商通过填补“结构洞”,约请更多层面、更广泛代表性的利益相关者或专家团队、媒体成员参加,利用移动互联网的诸多免费平台,在信息化时代有足够的低成本操作空间,且因更多汲取多元意见,可以呈现更多合法性证据,反而减少了未来协商决策不能落地的困惑。

二、联合协商何以落地基层治理

    基于中国30多年城市化迅猛发展的基层治理,在协商层面不能说是空白,但目前基本处于碎片式和就事论事的局部商议形态,从理念到操作远未进入系统化、规范化和常态化的格局,那么在单体协商还不够完善的情形下,联合协商何以落地城市基层治理?

由于中国自上而下的垂直非扁平化行政体系,形成错综复杂的条块分割管理模式,基层任何一件事的商议,都有可能涉及分管领导、相关部门、相关企事业、社会组织和基层群众等,很难有两方或三方坐下就能协商成功。例如,以“社区协商”为主题、已列入民政部第三批全国社区治理创新实验区的南京市鼓楼区,其辖区大部分位于南京市主城区,小区内外“停车难”问题几乎是每个老旧小区的通病。调研中发现像慈悲社区和三步两桥社区都召开过为期半年以上的多轮“停车难、大家谈”的联合协商会,除了事前通过发放百人以上问卷征求意见外,每轮协商时线上微信群与线下30人以上成员现场协商同步进行,参与协商者除了居民代表,牵涉部门和人员包括社区居委会、业委会、物业公司、交管局、物价局、派出所、街道、驻区企事业单位代表、高校专家、媒体记者等等,不一而足。因此20人以下的小规模、面对面、少轮次的单体协商,在目前多头管理的行政格局下,如果不尽早让联合协商成为常态、让基层社群尽早掌握联合协商技术,要想解决基层疑难杂症几乎不可能。而领先一步、无意中摸索出联合协商门道的社区精英们在尝到甜头的同时,还需随时获得重启功能和复制功能,让联合协商走上系统化、规模化之路。

    联合协商嵌入城市基层治理的另一重要原因是基层社会组织的脚步还没有跟上来。美国约翰·霍普金斯大学公民社会研究中心与七家社会组织联合调查显示,73%的社会组织有政策倡导行为,59%开展过游说和协商活动。无论各方对于这种现象作何评价,不得不承认一个事实:在西方,社会组织已经成为政府决策、协商治理过程中不可或缺的角色,而且这一角色的分量还在与日俱增。[8]在南佛罗里达的一个大城镇迈阿密戴德地区,人口不到250万人,它的政府约有200个公民委员会,均为方便市民在许多非常重要的公共政策领域提出公众意见并设法游说协商解决而创建。这些公民委员会可能会有10到25人,委员会中许多人确实长期致力于公共事务并取得了显著效果。[9]国内社会组织的数量已今非昔比,在民政部门登记注册的社会组织数量从1999年的14万家、2005年的32万家,到2014年各类基金会、社会团体和民办非企业等已逾50万家[10],这一数字已远远超过2014年英国的社会组织数27.5万个。但仅有数量规模还不够,中国社会组织目前在运作机制、人才素养、吸纳政府项目的能力、参与公共事务协商和决策的机会等,与走过至少两个世纪的西方社会组织相比差距甚远。如此条件下,基层的协商治理只能依靠原有的街道或社区行政力量,他们虽有政府公信力这一得天独厚的条件,但并不是专职协商或决策组织,日常自上而下的行政指派任务已占据了他们大部分时间精力,即便工作内容与公共事务协商事项可能有一定程度的交集,一旦遇到影响民生民情的关键性问题、影响社会稳定的冲突性问题、迟迟得不到解决的政策性问题时,他们只能临时调集资源进行联合协商,能借到的社会组织之力非常有限。基层官员随时需要充当协商官,上至分管领导,下至基层百姓,还有各条块相关部门,都需由他们来组织、协调,主持磋商,所以复杂的行政体系和社会组织的渗透不足,使得基层组织的联合协商能力成为标配。

    联合协商落地城市基层治理还迎来移动互联网发展的契机。自2009年第三代移动通信技术(3G)在中国全面启动,以及智能手机、平板电脑、终端应用的逐步推广,移动通信网络和互联网的融合日益深入,移动互联网成为现在以及未来个体生活和社会运行共同的标志性背景。对公众而言,向他们传送信息和倾听他们的声音,从来都不是件容易的事,而移动互联网以其个体性、即时性、交互性和在地性提供了空前的机会。目前中国超过三分之一的人口每天在使用微信、微博、QQ等移动终端平台,即便是农民工、老年人等“弱势群体”也在不断加入到移动互联网中。[11]如此,联合协商对线上线下同步推进的技术要求得到了移动互联网全方位免费支持,但这并不能立刻促成理想中的联合协商顺利实现,新的问题来了:如何让协商组织者同步采信线下和线上的观点?毕竟在场的声音很有可能盖过线上的“无声”。联合协商与单体协商在观点采信方面有个重要的差异就是,联合协商由于声音众多,小组观点可能在相当程度上要取代个人观点,并且将更有利于协商达到预期目的。心理学家通过大量实验证明,当讨论不同观点时,小组的推理、论证均超过个人的,利用小组的而不是个人的论点是协商成功的要点。[12]也就是说在进入到联合协商阶段时,其实已完成了多个小组协商,无论是在线还是现场,无论是协商的前期、中期还是后期,可以便捷依赖移动互联网落地基层治理的联合协商都需以诸多成功的小组协商为基础。

三、基层治理中的联合协商之道

    协商民主理论并没有为我们提供一条通往协商的简单路径,而通常不确定和争论一直伴随。[13]但是协商民主论者对于在给定条件下应当怎样组织协商这一问题却显示出了惊人的一致,他们都认为,任何民主的做事方式,都应该具有包容、理性判断和对话的性质。结合中国城市基层治理的现状,作为撬动其范式变革的联合协商,在具体推进时有以下六种模式可供选择:

(一)滚雪球模式

    在基层,协商往往源于一些因事而起的小商小量,可能是因为社区环境或治安,也可能是因为拆违或花园变菜园,或许是物业和业委会矛盾导致物业费收不上来,等等。起初有三五人在一起商议,问题显然不能马上解决,然后开始卷入更多的人参与协商,每一次协商向前推进一步,每加入一些代表性的人物或组织,协商的规模及合法性就被放大。这一滚雪球模式也可称为链接模式,它的联合特征主要表现在雪球滚动过程中,协商成员和协商资源不断被整合,协商形式和协商程序变得更多元化。笔者在南京市鼓楼区调研时就发现,一社区院落——长阳花园存在一个独特的“景观”,小区大门口同时出现两家物业公司的保安站岗,业委会内也分为两派,一派认为应当沿用老物业公司,一派认为应当聘任新物业,于是出现两家物业同时工作的情况。为了解决这一物业问题,协商从几位积极的、敢于站出来的居民开始,经过不断卷入新成员的30余次滚雪球式协商会,最终社区整合各方力量,在取得广泛共识的基础上,召开大型联合协商,通过居民投票的方式,解决了物业问题。

滚雪球模式最大的优势就是过程的合理合法,联合协商就是考验参与者协商的程序能力。公共理性也包含理性的程序,而且因为不断吸引更多的相关人员和组织介入,所以协商的过程也是持续理性启蒙、民主教育、自治教育的过程。但这一模式最大的劣势就是协商周期可能耗时过长,也有可能因为周期长、成本高,如果没有强有力的精英或组织推动,中途有可能不了了之。

(二)精英模式

    这一模式与“社区精英论”一脉相承,早在20世纪50年代,亨特通过对亚特兰大市的调研发现,社区公共事务的决策都被社区精英们掌握,并设计了“声望法”来识别这些社区精英。[14]精英的感召力、资源调动能力和解决问题的能力在基层协商中往往起到决定性作用。效仿亨特的“声望法”,即通过与居民、社区干部交谈和其他相关调查,列出被认为是当地社区中有实际影响的所有人,首先锁定大约100人的社区精英大名单,然后通过增删,缩小到30~40人,并对他们进行集中或个别访谈,请他们指出该社区中最有领袖地位的人,最后可缩小到10人左右的社区精英核心层。精英们或轮值协商议事会,或成立工作室,或通过注册社会组织,提升基层协商的水平,提高居民的向心力和凝聚力,同时也有助于基层协商的效率。在鼓楼区调研时发现不少社区都有类似的精英协商平台,如新门口社区以2009年“中国好人”老姜名义成立的“老姜工作室”,小桃园5个主任轮值的“有一说一工作室”等都在社区中起到了精英领衔协商的作用。

    精英模式看似是个体导向,但其实精英只是协商前的倡议者和组织者、协商中的协调者和决策者、协商后的执行者和推进者,真正的协商主体仍然是精英们召集来的相关成员和组织,而相比群龙无首的状态,由于精英的存在,能使协商尽快进入规模化、立体式的联合协商阶段,切实提高协商效率。当然精英模式在基层治理中推广的最大难点就是社区里有没有被信服的社区精英?他们是否愿意承担更多的社区公共事务责任?他们的持续性又如何?

(三)理事模式

    比精英模式更往前推进一步的就是联合协商的理事模式。新加坡在城市治理中采取了多种促进公民参与的方法,如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民,市镇理事会每两个月召开一次理事会会议,理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。[15]中国城市治理中有许多议事会形式,如党员议事会等,但往往不能持续地进行协商,一年中有时协商不了几件事,其中有个很重要的因素就是这样的议事会没有良性运作机制,其成员并没有明确的称呼,当然更没有相应的荣誉感,也就容易失去持续的协商动力。如果将议事会改成理事会,有资格时常代表居民参与协商的精英可以被推选为理事,模仿民非、社会团体和基金会等社会组织运行的理事制,也可根据各自参与公共事务的可能时间,分常任理事和执行理事等不同称谓,实行基层协商的理事模式。

    理事们与基层可通过年度签约形式进入基层协商团队,他们或递交提案参与协商,也可应邀针对基层出现的问题参与协商,或定期召开理事会对基层公共事务进行协商。理事模式确保了协商的常态化、有序化运作,有相对成熟的理事制供参考实施。理事模式的联合协商特色在于理事们丰富的职业背景、受教育背景等使得基层协商团队从一开始就是一艘联合舰队,遇到任何棘手的问题、错综复杂的问题都有相应的或相关联的理事能够使其进入专业化协商。不过与精英模式同样的困扰就是理事们如何遴选,如何持续地参与基层公共事务的协商。

(四)全员模式

    全员模式即指牵涉基层问题的所有单位和个人都会参与联合协商。这一模式沿袭自20世纪50年代作为社区唯一权力中心的居委会常用的户外现场议事风格,看似现代城市基层很难效仿,但在单位社区或老旧小区中,若有一位深受居民信赖的社区委主任,这样的全员模式仍是非常珍贵的,并在联合协商的合法性和权威性方面都是独一无二的。鼓楼区的调研中就有这样的经典案例。在五塘新村一段社区工作已有十年的张主任至今仍依靠这样的全员现场模式来应对社区公共事务:“我们社区有一个很好的习惯就是一旦举行居民会议,每家每户都会派出一个代表参加会议,我们会事先在公告栏进行公示,通知大家时间、地点、内容等。大家现场发言、举手或签字表决。我们曾经开过的最大规模的会议有100多人参加。一年下来大规模的会议有10次左右,我们也会请来街道、城管、公安、辖区单位、电力等相关部门人员。表决时候会把事情的解决方案、预估的困难等列清楚,最终举手或签字表决,少数服从多数。”

    全员模式依赖长期扎根的基层领导、相对同质性的居民和相对稳定不变的基层文化。即便在现代化的城市基层,若发动到位,还可以采用线上全员模式,当然如何在线上确保人人在场、发声和参与表决是一大难题。

(五)云协商模式

    随着互联网对日常生活的全面渗透,虚拟协商或称云协商成为可能。作为一种新型协商模式,特别是针对公共事务认真地协商,而不仅仅是闲聊沟通,其实在全球范围内都还处于实验阶段。有学者进行多组实验后发现“害羞的人更容易选择在线交流,他们非常喜欢在家的参与便利;电脑对电脑的形式缓解了需要立即响应的感觉;但参会者错过了面对面交流时那些细微的差别”[16]。目前在国内有关云协商的实证案例还不多,但至少有关微信、微博、QQ等免费沟通平台在技术层面已很强大,完全可以承载跨时空、超大规模的同步联合协商。

    对基层治理而言,云协商可以突破长期困扰的公众参与不足,尤其是中青年群体缺位基层公共事务的问题。但是面对这一社会的中间层,即使很方便能调用移动互联网的技术资源,仍需线上终端强大的协商组织者、策划者,并能熟练运用协商技巧,否则线上沉默的大多数场景仍不可避免。

(六)全景模式

    全景联合协商模式属于超大型、多视角、多平台下的同时在场、在线商议,用以解决涉及面广、长期困扰的基层问题,对城市基层治理的方方面面都构成挑战,也是联合协商模式中最浓缩精华的一种。

    全景模式可能同时运用上述五种模式中的两种或多种技术,表面上可以短平快地调用大量资源现场解决矛盾或冲突,但其实仍需有多个小组商议作前奏,并且可能因参与成员众多、发声渠道庞杂、协商观点差异较大而难以统一决策,不过单就调用全员参与的功效而言,其他模式不可与之比拟。联合协商与一般性议事的最大差异在于并非单纯就事论事,它有真实、公平、正义的价值担当,也有公众教化和宣导功能,只有吸引大部分公众甚至全员介入,协商式治理的多元整合意义才有可能达成。

四、基于范式变革的协商时代来临

    按照库恩对于范式是“人们共同遵从的世界观和行为方式”的解读,集六种甚至更多可操作模式于一体的联合协商,在城市基层治理的推进过程中,无论从治理的理念创新还是治理手段、技术的转型,都承担着范式变革的使命。

    中国城市基层治理对自上而下单中心权力结构的突围正处于瓶颈期:一方面,快速习得治理理念的少部分基层已寻找多种整合、优化途径来进行治理试验和实践;而另一方面,大部分仍在传统管理格局中思想还未解放的基层急需一种新的范式来去适应、去挑战,帮助他们走出困境,去拥抱治理。联合协商汲取治理中多元、包容和反思的理念精华,又将治理从富于理想化、缺少操作性的神坛上请下来,去贴合百姓,应对各类社会问题,激发公众的参与感,并进而提升公众处理公共事务的能力。就联合协商对基层治理在价值观方面的清晰化、对执行方式的操作化而言,它应不辱范式变革的使命。

    治理在中国社会转型中的角色扮演才刚刚登场,基层的实践和创新将直接影响其掌声和票房,而联合协商就是其中串起整场大戏的台本,关键是有台上的持续发声和台下的持续呼应。其实快速的城市化和几十年的社区大发展,涌现出一批思想活跃、行动果敢的基层,他们已在零星地尝试议事机制、对话机制,但仍不够系统和常态化,急需联合协商的范式导入。无论是精英式还是全员式,无论线上还是线下,在基层唯有保持协商的惯性,才能倾听多元的声音,平衡各阶层的利益取向,才能互相包容并不断反思。如果说前30年是器物的城市化、现代化,未来30年将是人的城市化和现代化。与前者一律的高楼大厦不同,后者将带入一个多元的时代,也必然是协商的时代,城市基层也可能因其领先一步的扎实践行而给世界一个中国式的协商治理典范。

参考文献:

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责任编辑:liqun
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