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陈芳:台湾城市社区治理:行政干预退却 服务为主
2015-01-31 09:13:16 来源:百度文库 作者:陈芳 【 】 浏览:6375次 评论:0

导言

台湾地区行政区划分在“中央”之下设“台湾省”及台北、高雄两个“直辖市”。省下划分为县与市,县划分为乡、镇、县辖市,乡之编组为村,村之编组为邻。“直辖市”划分为区,区之编组为里,里之编组为邻。

台北市划分为12个区,每个区设立区公所,区公所编组449个里。

根据1967年颁布的“台北市各级组织及实施地方自治纲要”,台北市成立地方自治机关及选举体系,1994年又制定完成“直辖市自治法”,同一年,台北市市长由民选产生。而台湾自1950年开始实行地方自治,县、市长、村、里长等地方公职人员由选举产生。

台北市议会也是一支不可或缺的力量,台北市议会为民意机关。1994年“直辖市自治法”通过后,台北市议会的权限正式得到法律的保障。

一、台北市社区概况

台湾籍清华大学社会学系教授、台湾清华大学兼任教授罗家德向凤凰网介绍了台北社区概况。台湾的城市社区没有大陆的单位制小区结构,往往一栋大楼、两栋大楼就是一个社区。此外,台湾一直尊重私权,土地私有,不可能做到整体动迁,因此常常是非常分散的小区。

市场化对台湾的邻里生活和社区关系破坏很大。经过了市场化发展,大家白天都在公司上班,社区往往成为夜晚睡觉休息的地方,邻里关系也淡薄得多,更不要说行政的力量到达这里,根本就是老死不相往来的。

这种情况下,政府就出台大厦管理条例,让市民自己成立大厦委员会。根据大厦管理条例,该缴费的缴费,但由于大家白天忙工作,大厦委员会常常是组织不起来,基本全靠居民自治。

二、行政力量退却服务为主

据罗家德介绍,在基层治理中,台湾行政干预力量在民主化以后,不断退却,回归至公共服务的本职。具体体现在提供公共服务设施、教育医疗等公共服务上。

具体到台北市的社区,市政府通过区公所提供的公共服务设施非常发达并更加人性化。罗家德告诉凤凰网,台湾走到今天也经过了一个过程,1987年台湾解除戒严,1994年“立法院”全面改选,1996年“总统”改选,1987年到1996年正是台湾快速变化的时候,原有城市社区彻底瓦解,邻里关系遭到破坏,各种社会服务非常之少。这个时候,台湾开始探索社会管理创新、社区营造,大量公共知识分子发起一波一波社会运动,开始创造老人大学、社区大学,提供公共生活。

自上世纪90年代后,尤其有了社区意识之后,政府也开始将更多公共设施开始向社区延伸,改变以往建设大而远的公园。目前台湾几乎每个社区都有政府提供的公共设施,社区小公园、社区图书馆、社区游泳池以及公共活动空间,由区公所分管负责。罗家德觉得这一点跟美国很像,“我家小孩子在台北、在美国一周都要去图书馆两三次,都是社区图书馆,不会很大,书页不会太全,但是很方便。”

这些公共设施都是政府拨款,但都是社区导向,市民可以在家附近的小公园聊天,小孩子常常去图书馆借书。日常维护除了正式工作人员,还有大量的志愿者。

除了公共服务设施,教育和医疗也是政府的重要职责。

教育方面,台湾教育全部是政府拨款,而不是每所学校自负盈亏,因此学校不会因为钱多钱少形成差距。对于学校的选择,就只是市场调节,很简单就靠房价,房价贵的地方学校相对好些。台湾没有什么占坑班、择校费。但结果也可能是有钱的人上好学校,因为有钱人买的起学生房,但总体来讲差距不会太大。

此外,台湾没有户籍限制,人口可以自由迁徙,就不存在所谓外来工子女的上学问题。罗家德介绍,整个台湾,在哪里登记户籍,孩子就可以在哪里上学。而登记户籍,此前没有任何限制,现在为了避免一些人在选举中重复投票,要求在一个地方住满六个月以上才能更正户籍。

总之,在教育方面,台湾行政力量干预不会那么多,也因此没有那么多耍小规则的人,也就不会出现很多让人诟病的潜规则

医疗方面,台湾实行全民健保制度,以及分层医疗转诊制度。私人诊所也纳入全民健保范围,因此公立医院、基督教医院和私人诊所,差距不会太大。罗家德告诉凤凰网,台北解决大医院人满为患的手段也非常简单--经济手段,比如现在到大医院看病,挂一个号要430元新台币,而社区诊所只要50块,小诊所看不了,可以转到大医院,还不用多花钱。市民就觉得再去大医院看病就不划算。

政府只做该做的,行政干预力量不断退却,服务功能增强。

三、里长:介于公务员与议员之间

台北市下设区;区之编组为里,相当于大陆的街道办;里之编组为邻,相当于大陆的居委会。台北市长由民选产生,区长由市长指派,里长为民选,邻长由里长指派。下面重点介绍里长。

台北市议员黄平洋办公室主任陈志维告诉凤凰网,台北市共有449个里,一个里通常是五百米范围内的几栋居民楼,大约几千人。里长由民选产生,任期4年,可以兼职,无固定办公场所。一个里通常只有里长和里干事两个人,里干事是公务员,由区长指派协助里长料理政务。

里长的日常工作如下:受市长指挥监督,办理里公务及交办事项;运用里内社会资源,筹集里建设基金;反映民意,配合政令宣导;执行里自治事项并办理上级委办的事项。通常也有很多琐事,比如开具各种证明文件。

台北里长虽然由选举产生,但据台湾籍清华大学社会学系教授罗家德介绍,他们也跟公务员一样拿行政机关的薪水,每月大约四万五千新台币,此外还有过节慰问金,以及旅游费、出国考察费等,里长任满后还可以领9万元的退职金。

里长在台湾选举中也发挥着重要作用,选举期间不少经费也都经过里长之手,控制着不少选票,在台湾俗称“桩脚”之一。陈志维形容里长的角色介于公务员和民意代表之间。

里长虽然待遇丰富,但其实际运作及在市民中的影响却日渐衰微。罗家德告诉凤凰网,台北很多市民根本不知道里长是谁,印象最深的就是他们到家里拉拉选票,发一下投票通知单,市民很少关心里长选举。里长地位的衰落一方面在于地方行政力量的增强;另一方面则在于市民公民意识的觉醒,民间团体大量涌现。

至于里长指派的具体跑腿干事的邻长,罗家德称就更不知道谁了。里长邻长对他们而言并不重要,住在城市里,有一个大厦管理条例就够了,很多问题大家能够自己解决。

四、社会治安维护

台湾的警察属于公务员系统,台北警察局隶属于台北市政府,下设分局,派出所。

在罗家德眼中,社区中常常见不到警察,通常是发生了事情找警察,但早些年警察态度并不好,常常不出警,或者工作懈怠,这些年,警察态度稍好些。“像我比较凶悍些,他不敢懈怠。我去报案,就会看他们的记录,看完之后我在上面签字,我还要具体办案警员的电话,我有次报案,就遇到警员敷衍,说这个字不会写那个字不会写,一个记录搞了两个多小时。如果一般人去报案,诸如盗窃案、儿童走失案、邻里纠纷等,管都不管,甚至会吓唬报案的人。因为涉及绩效考核,如果接了管不好,绩效就会受到影响。”

罗家德拿纽约作对比,纽约本来治安一塌糊涂,但纽约的警察是民选的,这些年警察与社区结合,形成社区联保,治安就改善很多。台北在1999年也开始推行小区安全联防行动方案,建立小区治安维护体系,计划透过结合小区资源、落实治安全民化,建立小区治安维护体系。但罗家德认为从这些年来看,效果并不理想。

五、民众自治

在台北社区,由于现代社会市场化程度非常高,遇到什么事情,往往是大家自行解决,很少去动用行政的力量。比如公共卫生、社区安保、停车位等问题,往往是居民一起开会,商量解决。比如大厦卫生,一半都是通过物业雇人来打扫,家家平摊费用。保安也一样。

对小区内的居民来讲,最大的问题就是停车位,往往会出现因此而打架的事情,大家就召开邻里会议,一起议决,“比如我们那个小区,就通过划格的方式解决,划格的能停,没划格的不能停,这个格是我的,别人也就不停了,新搬来的住户就停远一点的地方。之后就约定俗成。”罗家德称这一点,大陆和台湾一样,不像欧美靠法律,大陆和台湾提倡礼的力量,“好的礼就是规范,不好的礼就是潜规则,比起法律,可能不算好,但现在大家已经相安无事,慢慢形成习惯”。

但随着市场化程度越来越高,社区的邻里关系日渐淡薄,在罗家德看来,对现代社区邻里关系的破坏,市场化的作用远大于行政的作用,“现代化社会、城市社会、市场化社会,人都不在一起工作,流动性非常之高,邻里关系自然就淡了”。

也正是在这种情况下,台北市一些知识分子开始探索新的社区营造运动,大大小小的民间团体不断涌现,诸如:彭婉如文教基金会、志工妈妈团等,并发挥重要作用。

对于台北市民来讲,表达意见、发声的渠道极其多样化,除了民选的里长,台北市议员也是重要渠道。议员就是民意代表,负责一些法案推动,监督政府工作。台北市士林、北投选区议员黄平洋办公室主任陈志维介绍,他们在士林、北投选区,有12个议员,每个议员至少都有一个服务处,这些服务处就是专门收集民意的地方,此外还会公布议员电话,他们也会下到社区主动收集民意。“比如公园设施有损害、路灯不亮、垃圾没有处理、下水道堵塞等很多小事情,包括警察态度不好,教育问题等,反馈到议员这里,议员会督促解决。”据陈志维介绍,每个月他们大概都会收集100-200条意见,90%都会给市民反馈。

此外,媒体亦是市民发声的渠道。

六、结语

1)无论是大陆还是台湾,对社区邻里关系破坏最大的不是行政力量而是市场力量。但由于台湾尊重私权,且没有大陆的集体单位传统,因此,城市社区更加分散,邻里关系更加淡薄,行政力量难以介入,更多依靠市民自治。

2)台北行政干预逐渐退却,转向公共服务导向为主。

3)台湾基层选举一直未有中断。民间组织发达,民众发声、参与决策渠道众多。

4)但台湾警察仍属公务员系统,进驻社区,警民联动机制并不理想。 

大陆城市社区治理调查:居委会管理事无巨细

大陆城市社区治理调查:居委会管理事无巨细——北京市海淀区花园路街道牡丹园东里社区

牡丹园东里社区是北京市一个普通社区,下辖于海淀区花园路街道。现有住户2000多户,常住居民5437人,另有流动人口2300人左右,小区居民包括中国石油、人民银行等14个单位及部分动迁户,属于混合型社区。社区共有18栋住宅楼,其中高层塔楼6栋。

党支部、街道办下辖的社区居委会、以及即将进入社区的驻区民警是社区秩序的基本维持单位。

一、党支部——老年人的“解放区”

牡丹园东里党支部共有党员102名,党支部书记1人,副书记1人,支委7名,党员大多数是退休老人,退休后将党员关系从单位转入社区。牡丹园东里社区党支部是北京市“先进基层党支部”。党支部书记张秋萍,她同时也是居委会主任。

由于党员大多是退休人员,党支部活动也往往是老年人参加,对整个社区以及年轻人的号召和影响并不大。目前党支部将党员聚在一起的往往是一些日常思想教育活动以及文化活动,比如参观革命区、观看电影、讲党课、唱红歌等,今年建党90周年之际,便组织大家参观卢沟桥、观看电影《建党伟业》。

为响应党中央建立学习型党支部的号召,社区党支部还组织党史学习课。刘丹宇是主讲之一,1985年入党,在中学和大学教过书,退休后把党员关系转到社区。为讲好课,她与儿子一起去河北西柏坡,与老伴到湖南长沙、湖北武汉。刘丹宇告诉凤凰网,自己并不仅仅是旅游,走的完全是红色路线,“自己讲党史,就要先了解,这一圈走下来,党史的内容就特别丰富了”。长沙那座毛泽东头像让其印象深刻,“80多米,是我看到的所有毛泽东像中最伟岸的一座,我觉得青年人应该到那去看看”。

参加活动的也都是退休的老党员。这些老党员多是与新中国共同成长的一代,亲身经历60多年的历史,“我是一步步看着中国发展过来的,非常不容易,什么都经历过,五七年反右、三年自然灾害、文化大革命、改革开放。社会越来越好,打心里就特别信任共产党,肯定能把事情办好”,一位64岁的党员这样理解共产党,他非常喜欢参加党员活动。老党员张怀仁觉得参加社区党支部生活,就像到了当年的解放区,因为参加党员活动积极,为人热情,张怀仁来社区没多久就被选为党支部组织委员,遇到什么事情他们更愿意找党支部而非居委会,“咱们书记的作用大,什么事都干”。

张怀仁经常上网看评论,偶尔还会与儿子讨论对中国共产党的认识。“我感觉年轻人对党的认识非常不深刻,看到的都是皮毛性的东西,比如抨击我们党的腐败分子,其实,多数还是好的,腐败只是个别”,坐在张怀仁旁边的老党员这样评论年轻人,张怀仁不住地点头以示赞同。“没有什么轰轰烈烈的,都很普通,只是觉得必须要去做,这是份内之事”,张怀仁觉得党员的模范带头作用应该体现在生活上的普通事,“我对党是有感情的,我们从小受得就是这种政治教育,特别根深蒂固”。

对中国未来的社会主义发展道路,他们充满信心,一位每周都要去公园唱红歌的党员非常欣赏重庆市委书记薄熙来的做法,他认为那代表了他们那一代人的想法,“社会主义就得这么干,唱红歌,应该这样”。

二、居委会——“街道办的腿”

紧邻的花园路街道办是牡丹园东里居委会接触最多、关系最密切的基层政府机关。街道办的主要职能有贯彻执行党和国家的路线方针、政策以及市、区关于街道工作方面的指示,制订具体的管理办法并组织实施;指导、搞好辖区内居委会的工作,支持、帮助居委会加强思想、组织、制度建设;抓好社区文化建设;负责街道的人民调解、治安保卫工作;做好辖区内常住和流动人口的管理及计划生育工作等工作。

按照《城市居民委员会组织法》规定,居委会属于群众性自治组织,自我管理、自我教育、自我服务,但要在基层政权或者它的派出机关的指导下进行工作。

牡丹园东里居委会8名工作人员在名为社区服务站的办公室内工作。2009年,北京市选择朝阳、海淀2个城区的600个社区进行试点改革,成立了社区服务站,作为政府公共服务延伸到社区的工作平台,承担政府公共职能。社区服务站的日常运作经费以及工作人员的工资、福利纳入政府财政年度预算。

作为承担政府公共职能的服务站与居民自治组织居委会,在牡丹园东里社区二者是同一套人马,“说是服务站与居委会以后要分开,但还是两块牌子,一套班子”,已在居委会工作十来年的副主任是服务站从无到有的亲历者。

服务站办公大厅有四个办公位,分别负责计生、法律、社保、为居民办理日常房屋、户口等相关手续。另外,居委会还需要承担街道办安排的阶段性任务,比如经济普查和人口普查,一位工作人员称,“我们就是街道办的腿。”

但是,他们的工作未必得到所有人的认可,在小区广场照顾孩子的中年男人坦言对居委会很陌生,“几乎不跟他们打交道,只去过一次,就是给孩子办户口”,他觉得居委会的态度很不好,不如街道办。

除了完成政府服务平台的职能,居委会还要充分发挥作为群众自治组织的服务角色。每到节日,组织活动也是居委会最重要的工作之一。副主任粗略列举的节日有春节、三八妇女节、助残日、六一儿童节、七月一日、八月八号邻里节、暑期学生活动、十月一日、九九重阳节、元旦。退休老人和孩子是活动的主要参加者。

老人和残疾人也是居委会服务的主要对象。牡丹园东里社区80岁以上老人有80多人,北京80岁以上的老人每月有100元的养老服务券,65岁老人可办理免费乘车卡,60岁以上可办老年证,这些工作也都由居委会承担。小区还有31位残疾人,居委会每年还要给他们申请生活辅助设施以及补助金等。

一位村委会的工作人员这样评价自己的工作,“什么都做,我们都成了全才,居委会就是个筐,什么都往里面装。而且需要想尽办法把居民,尤其是老人们哄开心”。

三、社区治安——警察向驻区转变

居委会的外墙挂着“牡丹园东里社区警务工作站”和“社区城管监察工作站”两块牌子,由于距离花园路派出所不远,牡丹园东里社区没有公安和城管的派驻机构,但在醒目位置写着派出所值班电话。

一般情况下,民警并不进社区,小区居民也较少去去派出所,社区居民与派出所之间更多是电话沟通,发生什么事情,会向公安咨询或反映。一般的纠纷在居委会内部就能够得到解决。同住一个小区,张秋萍与很多居民熟识,居民纠纷发生后有时也会第一时间找她帮忙。如果较为严重的情况,居民会直接拨打110,公安机关与居委会会同时出现。今年2月份,社区内一家物业公司严重扰民,有人打110报警,但警察来之后发现事态并不严重,最后由民众、楼长、居委会、街道办等人调和,化解了纠纷。

在牡丹园东里社区,居委会的作用某种程度上压缩了民警在社区存在的空间和必要性。但,随着北京市户籍派出所社区民警驻区制的逐步推开,这种情况很可能即将改变。社区民警驻区制是指社区民警居住在自己所管辖社区,发动社区群防群治力量,整合社区各种社会资源,全天候不间断地开展群众工作、社区管理服务、社会矛盾化解、信息收集等各项社区警务活动的一项基本工作制度。

该制度从2011年1月1日开始试点,先期试点地区有朝阳、海淀、昌平、怀柔四个区共90个户籍派出所,254名社区民警。2011年2月,社区民警驻区制在全市推开。从具体职能看,驻区民警主要负责打击犯罪、维持治安秩序、人口管理、解决纠纷等,与非驻区民警并无明显差别。但是,这一制度的最大意义就在于可以直接拉近群众与警察之间的距离,实现警察从“下社区”到“驻社区”的转变,警察可以更为直接也更为迅速地对群众反映的情况作出回应。因此,警察可以成为社区社会管理系统中非常重要的一个内在组成部分,进而更为有效地实现管理职能。

全国优秀人民警察”蔡连启是北京市最早的一批驻区民警,负责总参通信部机关大院社区。他表示,自从驻区以后,可以有更多的机会与社区接触,对社区的情况更为熟悉,工作效率自然会提高,而且,一旦遇到事情,群众也愿意向其寻求帮助,比如邻里之间发生纠纷、户籍管理等。

为了更好的与群众建立沟通渠道,部分区级公安分局还要求驻区民警公布自己的手机号码、邮箱等信息,且保证24小时开机。

社区民警驻区制的推广,使得社区管理在原有社区党支部、居委会、社区服务站的基础上,增加了警务工作室。民警驻区,将会承担目前居委会所承担的部分工作。

四、民众参与

9月15日,北京市海淀区第十五届人民代表大会代表换届选举工作正在各个街道办逐步展开。牡丹园东里社区门口的告示栏上贴着海淀区统一发放的“珍惜民主权利,踊跃参加人大代表选举”板报,一条横幅系在路边的铁栏杆,上面写着“积极参加区县乡镇人大代表选举,认真行使人民当家作主权利”。

牡丹园东里社区要在9月15日进行人大选举宣传活动,“我们得提前做各种准备,条幅、宣传画、板报都要弄,然后还得组织舞蹈队,来助助兴”,刚忙完宣传活动的党支部书记兼居委会主任张秋萍告诉凤凰网,100多个文艺爱好者组成的舞蹈队将参加助兴活动。在这次选举宣传活动中,居委会从街道办领取了2条横幅、6张宣传画、100份答卷、宣传单若干。另外,每个楼门要张贴上《致居民的一封信》,在居委会办公室外还竖立着一块“积极参加选举活动依法行使民主权利”的黑板报。

居委会工作人员表示要让居民充分发挥民主权利,民主是群众参与公共事务的基础。但张秋萍也坦陈,“目前的条件还达不到直选”,牡丹园东里社区居委会实行的是“民选街聘”,首先参加笔试,再参加街道办的面试,考试通过就被街道办聘用到居委会,届满后参加选举,选上就继续干,没选上自然淘汰。

选举三年一次,由居民代表进行无记名投票,票数过半者即可当选。该社区共有居民代表48人,居民代表多出自楼长,小区有65个楼门,楼长80多名。楼长往往会帮助居委会承担一部分工作,诸如邻里间纠纷协调,传达居委会通知等。一位经居委会主任推荐而成为楼长的退休老人主动关心楼层卫生、看望生病的邻居们,她说自己“就等于志愿者,热心公益活动而已”。平时居民有什么意见,她也会向居委会反映,但这样的情况不多。

对于小区里的普通居民,尤其中青年,很少跟居委会打交道,甚至不知道居委会主任是谁,更“不关心居委会的选举”,一位中年男子告诉凤凰网。即使看到小区存在问题,居民也未必一定向居委会反映,除了“事不关己,高高挂起”的想法外,更多人认为“居委会也解决不了什么事情”。

对社区活动积极的往往是老人,会主动搞搞卫生,看到树上的虫子多起来向有关负责人反映,需要改进的地方报告给居委会。

牡丹园东里社区是北京众多社区中最为普通的小区,社区居委会每年有固定的运作经费,一年八万元,所有的活动都要从这笔钱中支出,工作人员感慨每笔花费都要“精打细算”。如何在有限资金支持的下提升社区治理和服务质量是当代城市建设不可回避的。

目前的社区服务的对象大多是老年人,组织活动也基本依靠老年人。如何调动中青年的积极性,是现在社区需要思考的问题。

五、小结

1)社区党支部呈现老龄化趋势,年轻党员关系大多在单位,社区党支部成为老年人的“解放区”。年轻人对社区党支部的认同感以及参与度降低。

2)街道办作为城市基层政权,处于核心领导地位。居委会虽属群众自治组织,但要在街道办的指导下工作,与街道办服务处实为同一套人员,管理事无巨细。

3)随着社区民警驻区制的推广,警察力量增强。社区管理在原有社区党支部、居委会、社区服务站的基础上,增加了警务工作室。

4)普通居民,尤其中青年对社区公共事务参与度不高,对居委会依赖性亦不高。 

台湾农村如何实现社会稳定:政府主动开放放权

蒋介石到了台湾之后,完成了在大陆没有完成的事情--土地革命。以乡绅阶层为统治基础的国民党,在大陆动不了乡绅的土地,到了台湾之后,作为“外来政权”,大量由大陆军民士绅构成的国民党,通过行政强制、以股权换土地等方式拿到当地乡绅的土地。

国民党分完土地后,将党组织和政府组织进入基层,这一点国民党在大陆没有办到,在大陆国民党党员下乡,政府下不了乡,但到了台湾全完成了。

但国民党在台湾有两点值得注意:第一,保留了私有产权;第二,台湾县级及其以下的基层选举未中断过。

下面开始论述台湾村级治理模式。

一、村在台湾的地位

1945年,台湾光复以后,废除日据时代的保甲制度,将保、甲改为里、邻,并设置村办公处。目前台湾地区村组织依照地方制度法运作。在目前台湾自治体系中,最基层的自治团体是乡、镇、县辖市,村是乡的编组单位,村内编组为邻。村不是地方自治团体,不具有公法人地位,只是土地管辖类行政编组,但具有协助政府推动基层建设工作和反映民意等功能。

村级组织没有什么人员与经费,治理以提供各种服务为主,也透过日常联系、交流与活动,凝聚社区意识。对上级政府而言,村一方面协助其推动政策,另一方面放映村民的需求,同时能够推动社区发展,因此,对政府来说,村级治理具有不可或缺的辅助作用。

二、村长角色

台湾村庄一般设有村办公处,是乡公所派出单位,由村长与一位村干事组成。

台湾村长由民选产生,是地方自治中最基层的民选公职人员,任期四年,受村民监督,但不具备公务员身份,可以兼职,村长由乡里每月发给事务补助费4到4。5万新台币(相当于一万人民币),村长的各种办公费用、村里人婚丧嫁娶所送礼品也都从这里开销。村干事则是乡公所指派的具有公务员身份者担任,协助村的治理工作,薪水按照公务员的标准。

影响村长选举的因素有:人际关系、宗亲关系、派系关系以及平时对选民的态度等。

村长的日常工作主要是办理村内例行公事及交办事项。主要有以下几项:推行上级政府的政令;为村民服务,这是村长最主要的功能,服务种类非常琐碎,诸如排解邻里纠纷、参加婚丧喜庆,也包括协调上级政府办理的各种事项,诸如社会救助与福利,公告选举通知、发送征兵令等;反映民意,村民对政府政策、所需设施可以通过村长向上级政府反映。

有学者指出村长同时扮演“村联络人、意见反映人、基层服务工作者、政令倡导者、社区活动主导人”的角色,社会角色大于政治角色,辅助角色大于决策角色,民间角色大于行政角色。

三、政党运作与派系力量

地方派系是台湾乡村一支不可或缺的力量。地方派系是台湾地方上以家族、族群、地域、企业、血缘或利益为共同意识,结成的外人难以生存(当选)的政治势力。

台湾地方派系的产生肇始于台湾光复后地方政治权力的分配与争夺,特别与1950年的乡镇选举密不可分。随着社会经济结构的变化,地方派系逐渐导入功利性的结合,涉及政治与经济资源的分配。地方派系对选举及社区运动都产生着重要影响。

清华大学社会学教授罗家德告诉凤凰网:“早年,台湾地方派系是国民党在有计划地控制,国民党通过党组织渗透到基层,早期农会中的人后来演变为派系的重要力量。台湾的派系力量很大,尽管后来国民党退潮,但地方派系没有退潮,反而在选举中被国民党、民进党两边抢。”地方派系做大的时候,甚至可以去控制县政府。这股力量不仅对台湾基层行政产生影响,对选举产生影响,也是台湾乡村社区营造面临的主要挑战,“因为他们害怕塑造出新的关系和力量挑战其权威,威胁其利益”。

但近些年,随着台湾城市进程与民主化进程,政治利益已经无法由单一势力所掌控,派系的固定票源下滑,对选举的影响也逐渐下降。目前在台湾乡村仍拥有较大影响力的派系,也是具有基层服务的“桩脚”体系。

随着派系影响的下降,相对应的政党对候选人的影响程度开始上升。

四、农会系统的力量

台湾农会是具有经济性、教育性、社会性、政治性四大功能的非盈利社团法人组织,自1900年于台北三峡镇成立第一个农会以来,至今己超过100个年头。按1974年公布的现行《农会法》及《农会法实施细则》,台湾农会组织分为省、县(市)、乡镇市(地区)基层农会,下设4500多个农村小组,并有农事小组组织产销班、家政办等基层组织。

台湾农会作为半官方机构,是涵盖金融、保险、农业推广、农村文化、医疗等多功能的农民组织。台湾农会是政府农村发展政策的执行代理者,甚至代行许多农业政策,与政府之间形成了独特而有效的地方治理机制,提供农村发展所需的公共服务。同时,农会又与农民形成了独特信任和根深蒂固的网络关系,有助于农业政策的推行,也是农村社会政治稳定的基石。农会以“非政府组织”角色,实际扮演着政府公共服务输送的角色。

不少大陆学者看好台湾农会作用,认为能够有效组织农民,并抵御风险。但在台湾学者看来,农会长期被国民党控制,农会组织与一些地方派系密不可分,近年來农会社会形象更是欠佳。

目前由于台湾出现政党轮替,农会为单一政党服务的政治动员功能下降,虽然许多农会理事长、总干事仍具国民党籍,但农会不再单独公开支持特定政党,甚或部分党部失去与农会对话、联系的管道,农会由以往的协助政治统治的工具性格,转变成具有自主性、而与政党采取保持距离、有条件合作的关系。

五、台湾如何实现社会稳定——社区营造运动

罗家德认为对台湾农村社区关系破坏最大的同样是市场的力量。大量青壮年劳动力都去城市打工,剩下一些没有组织能力的人,乡村同样非常凋敝,这是台湾1990年代的情况。

台湾的民主化进城非常快,早期很多协会被国民党任命的一群人把持,腐败、受贿、买卖、特权等现象不断。社会关系迅速瓦解。也就在此时,台湾社会兴起了一股社会自清运动,开始重新塑造新的关系模式,使整个社会重新产生信任感。另外一个有影响的就是社区营造运动,要重新恢复基本的邻里关系。

民主政治本身必须是两方面齐头并进,一方面,政治上的不断民主化能够保证政治权力不会随意破坏内部的社会关系;另一方面,如果没有良好的社会关系支持,民主过程就会变成民粹政治,原子化的个人不能解决问题,只会被野心家煽动。”罗家德强调社区营造运动的重要性。

社会自清运动,从而促使台湾上层做出改变。“后来国民党政府也渐渐变得聪明,开始改变态度,逐渐放开,因为他们发现有组织的群众要比没组织的群众好处理,不明真相的群众容易受到谣言的煽惑,没事就围观。”一方面是社会力量促使政府改变,另一方面民主化政治本身也在强迫政府改变观念。

罗家德讲到早期台湾乡村拆迁也一定会闹事,盖一个工厂,冲啊杀呀,挡在门口,砸车子砸厂房,“类似这样的问题,其实是钱的问题,政府只要有耐心,少帮厂商,少为地方财政赚点钱,问题就能解决。但问题是商人太贪了,地方政府对土地财政依赖太深了。所以就硬要强压,这样就会导致不知道从哪里出来的群众围观。但当将大家组织起来,就可以谈判,没有组织的时候,你想谈判都不知道找谁谈判。”

他举了一个台湾城乡结合部拆迁的例子,城乡结合部的原住民住在草棚里,官员大脑一拍就想在旁边盖一栋大楼,让原住民搬进大楼里,但原住民不愿意搬迁,双方僵持不下。后来政府想了解决办法,带着设计师去村里与村民一起讨论谈判,设计师按照双方的需求将设计图画出来,行政难度增加了,但问题解决了。罗家德认为今天基层政府用行政权强压的方式,很多问题解决不了,反而会激化矛盾,但当发现村民自己有个组织,事情解决就容易得多,“国民党一个朋友告诉我,连民进党组织的群众运动都比没组织的运动好处理。民粹才是最可怕的。台湾这个过程走了很长时间。”

国民党政府后来意识到了这一点,开始放开民间组织,加上那么多的公共知识分子、宗教领袖下乡搞社区营造运动。而中国农村传统上又有乡绅制度和宗族制度,因此中国的底层组织能力比较强。而1999年的“9·21”台湾大地震更是一个契机点,将之前一直在酝酿的社区营造运动,后来变成一个爆炸点,乡村社区营造运动轰轰烈烈。

最早是大学里的知识分子下乡调研顺便推动社区运动。后来一大堆年轻人的本土文化意识觉醒,到各个乡村去研究村史,找回自己的认同,找回社会凝聚力。紧接着进入20世纪90年代,这时台湾政府已经变得聪明,也开始鼓励乡村组织。然后一些知识分子在建老人大学、妈妈教室,将那些原本看电影、打麻将,看电视的妈妈们组织起来,上课学插花、陪小孩,逐渐开始熟悉并建立起联盟。

台湾乡村社区营造的另外一股力量是城市化进城中,都市里产生了一群有权、有钱的阶级,但他们发觉活在都市里很压抑,现代人的生活忙碌、茫然、盲目,开始要回归乡村,回归土地。其中有些本身就是从乡村走出来的,回去就是寻找故土。这在台湾叫新故乡运动,去乡村享受那种没有人际斗争,没有污染的乡里生活。“台湾不是说要解决三农问题,不明白为什么大陆将农村视作问题。台湾现在把农村当做未来经济发展的方向。台湾现在的支柱产业一个是生物科技,一个是旅游,都以农村为依托。”罗家德说。

台湾桃米村便是社区营造运动的典范。10年时间,一个垃圾遍地的贫穷村,随着一批城市白领的到来,将村民的自我意识的启发出来,如今已经成为一个生态优美,集观光、商贸于一体的现代化生态建筑。

小结:

1)台湾从头到尾没有取消基层选举,县级及以下选举从来没取消过。

2)村长的社会角色大于政治角色,服务角色大于治理角色;

3)农村地方派系、政党、农会的影响根深蒂固,但今天随着城市化与民主化进城,日渐衰微。这也是大陆农村所没有的问题。

4)乡村社区营造运动兴起,村民自我意识觉醒;

5)上层官员意识到有组织的农民比没有组织的农民好管理得多,变得开明。

(本文参考《两岸乡村治理比较》一书,郝志东、廖坤荣主编,社会科学文献出版社出版,2008年) 

大陆乡村治理调查:村民自治崛起

大陆乡村治理调查:村民自治崛起——广东佛山乐从镇葛岸村为例

位于珠江三角洲的葛岸村是佛山市乐从镇的一个普通村庄,有常住人口2700多人,流动人口4000多人,120多家大小商铺、企业,经济能力处于乐从镇各村中等水平,为广东省文明村。

土地是葛岸村最主要的收入来源,单是土地收入,每年有1300至1500万元;村口正在施工的物联网产业园是近年葛岸村引进的大项目,也为村庄带来较为丰厚的收入;正着手进行的旧区改造以及即将上马的房地产项目也将给村子带来更多收入。

按照村集体决议,土地收入的30%由村委会提取用于社会管理开支,据梁炳华介绍,正常社会管理的费用每年大概三四百万元。在一份2010年的收入分配表中,除去村委会提存的300多万;绿化维护、社会救济事业费等五项支出28.7万元;178.6万公益基金用于医疗保险、养老金以及公共设施建设;剩余资金由村集体按照土地股份分配给村民。

村里的收入既是村委会具体运作的经济支柱,亦成为村集体不可回避的利益争夺点。“我们这里的农村不是一般的农业生产,而是不断地城市化,经济和社会进步非常快,牵涉的利益也非常多”,葛岸村党支部书记兼村主任梁炳华告诉凤凰网。

下面着重将从党支部、派出所、村委会、村民自治机构等四个方面介绍葛岸村治理情况。

第一部分:党支部——动员组织

9月9号下午2点30分,惯常的党员生活会在葛岸村村委会四层会议室如期举行,此次的主题是人大换届选举,镇里的相关领导专程前来传达指示。在葛岸村,生活会是党员交流思想、讨论村内事务的主要形式,这样的会议每月都要举行一次。

葛岸村有100名党员,正式党员94人,预备党员6人,其中女党员25人。15名党员在村委会任职。

传达上级指示是党员生活会的重要内容之一,尤其是在特殊时期。一位入党近十年的党员告诉凤凰网,2008年奥运会期间,党支部曾进行广泛动员,要求广大党员保持先进性,“最起码不要去做那些违反规定的事情,如果有上访等情况,要及时汇报”。

党员生活会的另一个主题是讨论村内事务,集中在治安、停车、环卫等方面。他们提出的建议由村委会或治安队组织具体人员实施。

党支部本身以及党员在村内享有的声望与号召力有逐渐减弱的趋势,一位60多岁的非党员村民在与凤凰网谈到党员先锋作用时称,“以前党员的影响力还比较大,可现在党员与非党员几乎没什么区别了”。党支部书记也梁炳华也坦承,号召力、凝聚力没有以前那么集中。一位党员道出其中原因:“党支部没钱,没权,什么都不能干,也不好干”。

但党的内在影响力并未降低:村党支部书记同时也是村委会主任;村委会18人中党员占15位。此外,镇里还颁布了《无职党员设岗定责管理方案》,村内设置公共事务岗、政务监督岗和教育宣传岗,没有担任职务的党员可以通过个人自选申报和组织民主推选,上岗履行党员职责。在葛岸村,党员也有一些福利,比如旅游、发购物卡等。

也正因为此,村里几乎所有人都表达了入党的渴望。

也不乏党员带领大家进行呼吁抗争的例子。老党员岑先生住宅旁边的汽车修理厂,污染极其严重,排放有毒物质。此事反映给村党支部没有结果后,岑先生联系附近几十户人家签字,联名向镇里反映。他认为这反映了党员的模范带头作用。

与此同时,党支部为加强党员凝聚力,强调某些纪律,以形成集体意识。在最近一次村委会选举中,党支部就强调支部纪律,诸如“党员要名辩是非,不要相信谣言”,一位党员不无感慨地说,“有几个党员带头犯事,被人拉拢,为了某些利益被钱迷惑”。

第二部分:村治安联防队——社会治安

走在村子的街道,随时都可能看到呼啸而过的摩托车,车上装有警报灯,车上的人头戴钢盔,统一穿治安队制式服装,上面贴有“治安”标志,远远看上去十分像公安人员。但他们并不是真正的警察,而是村里的治安联防队人员。

佛山市的治安联防工作较早走向规范化管理。2004年2月27日,佛山市率先组建广东省首支治安联防总队,各区设立治安联防支队,镇设立治安联防大队,并以派出所为单位设立中队,负责治安队人员招聘、管理,各村委设立治安联防分队,受镇治安联防大队、中队的直接领导,负责本村范围内的治安巡逻和安全防范工作。

村委会大楼的一层就是治安联防队办公室,门口牌子的名称是“社区警务”,每个社区警务至少有一名镇派出所的警官,负责驻村任务,葛岸村由乐从镇派出所蓝警官负责。治安联防队虽属于镇派出所领导,但在开展具体工作中与村委会密不可分。葛岸村治安联防队主任岑铭成,同时也是葛岸村党支部委员,在他眼中,其实就是一家人。

治安联防队人员都是公开招聘,需要通过乐从镇治安联防大队的考试。治安队工作人员的工资80%由镇政府负责,20%村集体解决,但是治安设施,比如摄像头等,主要由村委会负责。一位村治安联防队员对凤凰网说,治安队大多是外地人,本地人不想干治安员,因为2000多元的工资太低。

葛岸村治安联防队共有三十人,分为三组,第一组负责办理外来人口暂住证,以及计生工作等,第二组负责巡逻、治安联防,设置路卡等,第三组负责监控室。

对外来人口的管理是治安队的重要工作,该村共有4000多流动人口。根据上级指示或是村内治安管理情况,治安队每一两个月会进行挨家挨户排查。租住给外来人口的村民房屋,一般会在门口挂牌标示“出租屋”,写明户主以及限租人数。

巡逻维持村内秩序是治安队最为常规性的工作,在“葛岸治安队2011年9月份巡逻值班表”中,一天24小时共分9个时段,轮流值班,晚上一般安排6至8个人,每两人一组。巡逻地点除了主要街道,还包括设在村口的路闸,十点之后,治安队要盘查入村的外来人口。

村中现有摄像头20个,社区警务室内有一个专门监控室,24小时有人值班,通过反馈回来的数据,可以清楚看到全村主要街道的治安情况,一旦出现事故,治安队可以在极短的时间内赶到现场。

除了巡逻等,村内的劳资纠纷、邻里问题也都属于村治安联防队的工作,“倒了一棵树,少了一个井盖,也都要由治安队处理”,治安队主任岑铭成称。而村民找他们办事的几率要高于村委会。一位在公园打扫卫生的村民称,“很少去村委会,但经常看到治安队的人,他们总是在村里巡逻,有什么事情可以找他们。”外来工同样青睐于找他们办事,“治安队的人挺好,年轻人说话也随和,有什么事情都可以给他们打电话,一般很快就能到”。一位抱着孩子正在乘凉的外来工告诉凤凰网。

第三部分:村委会——综合管理

葛岸村发挥实际影响最大的其实是村委会。

2011年9月8日上午8点,像往常一样,岑兆英准时到村委会上班,这是他在村委会工作的第15个年头,“我们每天要按时上下班,与政府一样”。村委会主楼的玻璃门上用大红字贴出上下班时间:上午8点到12点,下午14点到17点30分。

葛岸村村委会一共有18位工作人员,其中4人是村委会民主选举产生的村主任、副主任和委员,包括岑兆英在内的其他14人属于聘用人员。他们都是葛岸村人,好几位已经在村委会工作十年以上。

岑兆英他们这样的聘用人员没有单独办公室,在挂着葛岸村行政服务站牌子的大厅内办公。据梁炳华介绍,葛岸村行政服务站今年6月30号挂牌成立,是镇政府行政服务向村居延伸的机构,建设、人员招聘、人员工资、管理等都由政府负责。服务站工作人员的工资依据类别而有所差异,一类人员政府每年支付7万左右,二类人员政府每年支付6万多元,三类人员政府每年支付3万4千多元,考虑到第三类人员的工资相对较少,村集体每月会补贴600元左右。岑兆英就属于是三类人员工资水平。

从性质上看,由政府管理、村民监督的行政服务站与群众自治组织村委会有明显差异。但是,新成立的行政服务站与村委会实为“两块牌子,一套人马”。村委会下设资产办公室、规划建设办公室、社会工作办公室、农业办公室等,与行政服务站合二为一。

行政服务站办公大厅共有十个窗口,分别负责计生、安全、土地、保险等,其中房屋产权登记、修改等是服务站的主要职责之一,岸村土地被纳入佛山市顺德区的统一规划,村民施工需要到村委会进行登记,这项工作就由岑兆英负责,他曾经是村委会规划办公室副主任,负责房屋土地工作很多年。岑兆英告诉凤凰网,今年每天都有四五个村民来办理房屋手续。

除了在服务站大厅办公,村委会人员更多是到村子中亲自落实工作,比如安排、组织农户或厂企。一份“葛岸村2011年9月份工作重点”的清单中写道:资产办负责“各项欠款的追收工作”等5项任务,规划建设办负责“协助政府做好入村路改造铺设沥青工程”等11项任务,社会工作办负责“厂企安全生产和消防安全大检查”等15项工作,农业办负责“做好25米路的填土方案”等2项工作。

这些工作中,有的属于村委会负责的日常事务,而有的则属于突发事件或是镇政府的直接指示。如果遇到什么突发或重大事件,乡政府会直接来村委会指导、部署工作,传达相关精神。

9月9日,凤凰网旁听了在村委会四层会议室召开的安全生产会议,部署葛岸村安全排查工作。村委会工作人员、公安部门人员,以及70多家商铺、工厂和企业相关负责人等参加会议,台上坐着镇里来的两位领导传达有关通知和指示。一位参加会议的企业安全负责人告诉凤凰网,大概一两个月召开一次这样的会议。

梁炳华称村委会负责的事务繁杂又琐碎,一方面是镇政府有很多会议要开,另一方面要应对村里自身的事情,“千条线,一根针,基层工作难啊”。

第四部分:选举——村民自治

2011年5月份刚刚结束的村委会选举是自1998年第一次公开选举以来最热闹的一次,因为出现了选举自荐人,一位一直在外做生意的商人岑炽权,成为现任村主任兼党支部书记梁炳华的最大竞争对手。岑炽权与梁炳华是高中同学,各自组织了自己的竞选团队。如果说原村主任梁炳华的参选属于一种惯性的话,那么曾炽权的加入无疑成为一股极新鲜同时又颇具震撼性的力量。

曾炽权称参与选举的目的就是通过治村让老百姓能有更多收入。但因为一直在外经商,村中很多人根本不认识岑炽权,他和竞选团队在村子主要街道发表演讲,“一来宣传自己的政策、理念;二来也算是一个认识的过程”,岑炽权告诉凤凰网。为了获得更多人的了解和支持,岑炽权团队还制作了五条横幅,在人群集中区张贴海报,同时,走街串户发传单。这些宣传形式对村民而言是比较陌生的。

曾炽权与梁炳华的竞选焦点集中在土地收益分配上,这也是村民最为关心的。曾炽权展示给凤凰网编号002题为“构筑公平民主平台”的宣传单上,集中说明了土地问题,“假如当选,我们主张对138亩商住土地,一致选择以公开、公正的方式推向市场,价高者得!扣除必要的税收及提留之后全额分发”。双方在竞选过程中都给了农民很高的承诺,尤其指明要增加土地收益分配。

村民参与积极性很高,投票率有90%多。对村民而言,票投给谁,关键还是看实际收益。究竟谁能给更多实际收益?不同代继的人所相信的人不同,村里的老年人更多倾向于原主任,年轻人则倾向于曾炽权。一位老村民告诉凤凰网,他们家两代人就选了不同的人,“我和老伴选主任,儿子和儿媳选选择曾炽权”。

最终,以一百票的微略优势,梁炳华战胜岑炽权,当选新一届村主任。

但岑炽权并没有放弃,村主任选举失败之后,岑炽权又参加股份社理事长的选举。股份社是葛岸村全村股民的自治组织,独立经营、管理集体土地收入。先前,股份社理事长与党支部书记、村委会主任由同一人兼任。这一次,岑炽权以300多票优势当选理事长。

谈到自己这次选举的胜利,岑炽权称主要是得到了村里穷人的支持,“我是村委会中的反对派,也是少数派”。在村委会大楼的一间办公室,岑炽权开始自己的参政生涯,以股份社理事长的身份。

第五部分:结语

一、党政一体。大陆农村,既有党支部又有村委会,而党支部又是村里各级组织的领导核心。但从葛岸村实际情况也可以看出,目前党支部的号召力、凝聚力没有以前那么集中。正如一位党员叹道:“党支部没钱,没权,什么都不能干,也不好干”。但党支部书记与村委会主任同为一人,以及18名村委中15人是党员的情况可以看出,党支部的实际控制力与领导核心地位并未削弱。而党支部与村委会权力实现重叠,对两委都是加强,在这种情况下村里开展工作也更容易。

二、维稳为重。呼啸而过的警车,巡逻的联防队员,20多个摄像头,对外来人口的登记盘查……足以凸显当地公安机关对社会治安与秩序的重视。

三、村民自治力量崛起

作为沿海地区农村,随着经济的富足,当地村民的参政意识也在逐步提升,

尤其年轻人的意识。岑炽权高票当选股份社理事长,改变过去党支部书记、股份社理事长、村委会主任同一人兼任的情况。 

孙中山先生的理想,乃使中国成为世界最强之国,最富之国,又政治最良之国……为民所有,为民所治,为民所享者也。今日,走过百年,看大陆和台湾,尽管实现社会管理的方式各有不同,一个自上而下,一个自下而上,但在最广泛的结果上却是殊途同归,这是毋庸置疑的进步。随着民众自我参与意识的觉醒,政府也逐渐开始放弃行政干预,政府只做该做的,剩下的留给民众自己。


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责任编辑:dfzl
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