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黄健:农村改革试点村庄的转型实践——宋村个案研究(一)
2016-07-08 19:14:30 来源:《战略与管理》 作者:黄健 【 】 浏览:12198次 评论:0

一、引言

“试点”在中国是个常见的词汇,“搞试点”一般是中国体制改革的必然步骤。如果说中国这艘大船要转向,则掌舵者一定会先派几艘小艇去试水。追求社会稳定和发展的双重目标,使得中国在任何事关大局的变革上十分谨慎,搞试点则成为了中国各领域各时期普遍而必然的现象。

正因为试点是改革的超前探索,试点的项目往往可以获得国家超出常态的大量资源支持。为此,争得试点项目这个“香饽饽”也成了基层政府领导的一大任务和兴趣所在。基层如何争取到试点项目,又如何实现他们所理解的试点项目的预计目标?乡村社会如何在随着试点而来的资源支持下实现转型?试点村庄的治理呈现怎样的面貌,又是怎样实现的?放在国家行政改革的背景下,试点能否实现其政治目标,官僚系统和基层又将如何对待这个政治目标?这些都是本文的个案研究所关心的问题。

本文选取一个农村改革试点村庄宋村[1],来研究其在国家资源大量输入的背景下通过具有特色的村庄治理,短时间内由普通的村庄变成一个“向城市社区转变”的村庄的历程。

二、村庄概况

宋村位于A省C县江淮分水岭的脊背地区。C县1965年由周边四县的边缘结合部划并而成,现辖15个乡镇、1个省级开发区,总面积1938平方公里,耕地105万亩,总人口78.3万人,其中农业人口69.5万人。C县既是国家扶贫开发重点县,又是A省江淮分水岭综合治理开发重点县。宋村包含20个自然村,1295户3978人,土地面积22019.2亩。试点建设前,村民的住房以平房为主,有少量的楼房和为数不少的土坯房,村民收入以种植粮食作物为主。

宋村有尹、崔、徐、谭等几大姓,同时还有诸多小姓,而尹、谭等姓也是周边几镇的大姓,尹、徐两姓还有较深的世仇,两族曾发生过规模巨大的群体械斗事件,最后政府出动防暴队才予以平息。各姓形成宗族,宗族又分成若干房头[2],各房以“五服之内为亲”。各房领头人,也叫老户长,通常由各房有能力、有威望的人担任,要有文化,能说话算数。老户长一般在宗族内部有很强的号召力。在这样一个多宗族的杂姓村庄,有效的治理一直是一个难题:

“杂姓村难领导,但是不会出现大的乱子。杂姓村难领导,主要是村干部小姓多,小姓镇不住人,所以难领导;小姓起不了哄,出不了大乱子,出大乱子的都是家族大的人。”(2009.8.1)[3]

宗族力量在村庄中发挥着重要作用,宗族势力是村庄治理中不可忽视的一支重要力量。正是在这种情况下,宋村宗族相争的事情时有发生。在毛泽东时代,宗族力量就是村级治理的一块心病。那时只有大房头的人才能成为生产队长[4]等干部,而他们一旦成为体制内的干部,便利用职权偏袒本房人。那时生产队长有一定的权力,可以调动、支配本队的人财物,但是这种权力也受到其他房头的抵制和破坏。因为有强大的宗族力量为后盾,他们往往对生产队长安排的工作,消极服从,甚至不服从。但宗族内部也并非铁板一块。如果一房中同时出现多个有威望的人的话,往往会造成本房的不团结。因为宗族力量大,许多来自国家的政策在村庄难以落实。即便是村书记和村主任的话,一些房头都置若罔闻。

宋村宗族势力在1972年那场专门整治农村宗派势力的运动中,被大范围地瓦解和压制。但宋村的宗族力量并未消失,在潜伏多年之后,又重新出现在村庄的舞台上,特别是在组织村民抵制高税费负担时尤其活跃。

在宋村人的记忆中,前些年的税费负担之重,不堪回首。当时一亩地税费合计要交200多元,这对贫穷的宋村人来讲,实在难以承担。其中最让村民不能接受的是各种名目的“费”,甚至在国家禁止乱收费的时候,基层政府依然有禁不止。当时,宋村出现了抗、磨、拖等各种对付高税费的方法。1986年至1996年,宋村多次发生针对高税费的上访、拒交事件。1992年,宋村老书记(当时已非书记)从报纸上看到国家新的文件规定,认为乡政府要求农民交的税费存在很多不合理的地方,由此“上告”到了省政府,并拒交乡政府要求他们家上交的4000多元钱。省政府接待办将情况直接转到了乡长手里,并责令乡长立即调查处理。当时乡长非常生气,跑到老书记家里拍桌子,限其三天之内上交欠款,否则直接抓人。老书记顶过了三天,他认为国家的政策并不是这样的,决定顶到底。第四天,乡长带着派出所、法庭、税务部门的近20人来到宋村,许多村民因此吓得躲起来了。老书记向他们说明了国家的政策,乡长无言以对。法官要他上交,老书记则以“国家规定,地方收税法官不得参与”为由再次拒绝。事后,乡长和法官都很惊讶,“没想到这个地方还有这样的人!”后来上面调查处理的结果是,每亩地减税费21元。老书记这个行动获得了村民的称赞,也为他增加了威望。1996年,一个徐姓老队长带头上访,有近两百多户农民按手印支持,上访队伍先找到乡长,未得到解决后又去了县农委反映情况。这次上访规模较大,虽然并没取得很好的成果,但用上访带头人的话来说,表明了农民的态度,以前“这里老百姓没胆量,不敢讲话。”

沉重的税费负担,让村民难以承受,很多人选择离开村庄,去城市打工,土地出现大面积抛荒。取消农业税之后,没有资源、没有特色的宋村经济仍未取得较大发展。在宋村争得试点项目开始转型之前,很多人自己不建新房子,省下钱来到县城买房子。他们外出打工,很大的一个动力便是攒钱搬出去。农村没有前途,打工尚有希望,宋村村民存在一种强烈的“逃离”乡村的心态。

贫困的宋村,有能力的人都去了城里发展,而不能离开的村民,则期待着有一天能改变现状。宋村干部很清楚村民的心态,他们也在时刻寻找宋村发展的机会。

三、试点中转型:三位一体的大变革

1、争典型

2006年下半年的某一天,宋村书记在得到省里打算在宋村所在市开展“村庄整治与村庄发展”改革试点的消息后,迅速准备了一些材料找到乡党委书记,并与他一起去市里找到负责项目试点选址的办公室。按照省里项目试点的选址要求,试点村庄应当符合临近高速公路和城郊两个标准,而宋村没一个标准符合。但宋村书记并未就此放弃,他在寒冷的天气中一直等了四个小时,被感动的负责人同意去宋村看看。

市里领导来宋村视察,开始没发现什么能让他们将试点项目放在宋村进行的理由。但戏剧性的是,当宋村书记指出村中有近两千亩的白杨树林地时,领导同意回去研究下宋村的材料以决定是否选址在这里。这些林地是村书记在土地抛荒最严重的时候鼓励村民种植的。

宋村书记迅速召集村干部讨论申报材料,他们总结认为,宋村除了那近两千亩林地之外,还有村领导班子号召力强、民风淳朴等一系列优势。最关键的优势在于村班子团结而又富有战斗力。村书记意识到,这样一个大项目实施下来,必然要触动很多村民的利益和既有观念,而要顺利地推进项目必须依靠一个强有力的领导班子。在后面的领导考察和论证中,村书记适时而又充分地展示了他领导下的村班子——村党支部和村委会——的团结、有序而又富于执行力。在取消农业税后,全国许多地方取消了村民组长的设置,村级组织的作用也被弱化,人心非常涣散。在这样的背景下,宋村的领导班子组织健全,运作卓有成效,村庄被管理得“服服帖帖”。正如有村民认为的那样:

“这个项目,放哪儿不行,为啥是我们村?这个村,干部把老百姓搞得服服帖帖了!”(2009.7.31)

老百姓显然不明白上面的意图,但他们熟悉自己村里的情况。正是这个“服服帖帖”,让上级领导大为满意,推进这样一个探索性的村庄改革和发展项目,显然不能缺少一个强有力的领导班子,否则极有可能在实施过程中因村民抵制而导致项目流产。关心自己政绩的项目领导,自然不能不考虑这个现实的问题。宋村显然满足了这一要求。加上近两千亩林地,是宋村独有的优势,这符合在新形势下提倡建设绿色家园、生态家园的国家政策导向。

在经过论证和比较之后,该试点项目终于落在宋村。在争取项目的过程中,宋村老书记功不可没。在现任村书记向他征询意见时,老书记提出了打上面两项优势牌的策略,从而使宋村成功地争取到了“典型”——让上级领导认识到这是一个典型的适合项目试点的村庄。

这个看似简单的“争典型”的过程,充分显示了中国地方政治的某种生态特征。地方官僚在执行上面的政策时,更多考虑的不是政策的目的,而是自己的前途。他们更加倾向于选择能够成功推行政策的地方来搞试点,从而取得探索性实验的成功,为自己增加政绩资本以获得升迁;基层政府大力争取试点项目落户本地,以获得国家更多的资源投入,增进本地的实际利益。国家的政策目的在基层被“再解读”,这在本文第五部分将予以详细分析。

2、大变革

项目落定后,宋村从2007年12月开始展开试点项目工作。项目以三个方面的变革为主:一,以土地整理与流转为中心的土地利用形式变革;二,以统一建设特色房屋、集中居住形成小区为主的新村建设;三,以合作养殖、服务龙头企业为主的产业发展。这三方面变革实施之后,将极大地改变村庄的面貌和村民原有的生活方式:土地被整理,宅基地也被整理,整理后的土地全部或划分为较大片区流转给一家或多家企业从事经营;农民原有住房将被拆迁,所有住房统一建设成为具有标准配置的、富有地方特色的江淮民居,形成住宅小区;农民将不再拥有自留地,生活来源将依靠土地流转的租金收入和打工收入,部分人可获得资金支持从事规模养殖等活动。这些都是试点项目的目标,从根本上说是一个农村经济重新规模化、集约化的设计。

整个项目试点工作开始后,分五个阶段实行(见下表)。项目集中了全县各种资源,还有来自省市的特殊照顾。项目推进过程中,县里各部门负责人牵头,负责村庄建设的相关方面,给予技术、政策与资金等方面的支持。宋村先在公路边建设了一些样板房,并让“最有素质、最会说话”[5]的村民住进去,这一策略后来发挥了极为有效的作用。包括国土部在内的各级政府部门领导不断前来视察,并充分肯定了试点工作;各种媒体也进行了大量报道。宋村在此期间成为一个万众瞩目的焦点,而领导们的肯定也给他们政治上和精神上的巨大支持。

第一阶段:宣传发动阶段

二〇〇七年十二月——二〇〇八年五月

1、逐户开展房屋丈量,并登记造册;召开群代会;研究制定项目实施方案与农户拆迁补偿标准,并张榜公布。

2、编制新村总平面布局图、新村房屋建筑图、基础设施修建详图、新村建设效果图。

3、开展新村选址地形勘察及土地整理区地形测绘。

4、召开群众会议,签订拆迁协议。

第二阶段:规划制定阶段

二〇〇八年五月——二〇〇八年六月

1、新村规划(含公建及基础设施)

2、新村施工图设计

3、产业规划

4、土地整理规划

5、新村建设点拆迁

第三阶段:新村开工建设阶段

二〇〇八年七月五日——二〇〇八年十一月五日

1、第一片区,共计433户(52户五保户)

2、第二片区,共计330户,其中新建88户,整改242户

3、第三片区,共计511户,其中新建381户,五保户32户,整改98户

4、公建及基础设施

公建配套:5560㎡,道路:64545.5㎡,管网:23367m。

第四阶段:土地整理

二〇〇八年九月——二〇〇八年十一月

1、塘坝及田块整理

2、项目区道路建设

3、沟渠及排灌工程

4、产业布局

第五阶段:竣工验收

二〇〇八年十二月——二〇〇九年初

1、收集相关项目资料,组织申报验收

2、项目区产业发展

在一年多的时间里,村民充满欣喜但又不断发现新问题;县政府把整个试点当做重中之重的工作,不断调整工作方式以尽快按期完成项目建设;村两委既要推进各项具体工作,监督工程进度,又要防止不满的群众闹事。经过五个阶段,宋村发生了巨大变化,一个新型村庄的雏形开始出现。

3、“安居”和“乐业”

2009年我们实地考察宋村时,试点项目设计中的村庄基本建设已经完成,但各种问题也开始凸显出来。“失地”后的焦虑、生活方式转变带来的焦虑、发展前景的焦虑,一起在村民中弥散开来。

“先前开会讲,‘安居乐业’。现在是‘安居’了,却不知道能不能‘乐业’?”

“(给蔬菜加工公司打工)吃饭的时间只有十分钟,活累,(工作)时间长,工资低,但大家还是抢着干!不干就没活干,没有活干就没有饭吃,怎么办?!”(2009.7.30)

不能耕种田地的农民,开始躁动起来,最主要的原因是他们缺少工作机会。村里引进的公司需要的员工有限,村民只能干临时工,机会还少之又少。发展养殖的话,已在新房上花掉大部分积蓄的农民,已经没有余力拿出资金来从事规模养殖。因为是行政主导的项目,政府投入了大量国家资源,却不能马上抽身离开,它还继续需要大量的投入。原本设计的产业发展模式并未得到很好的落实,租种村里大部分土地的蔬菜加工公司因能力有限而不能将所有租地都种上作物,其他未找到合适租户的大片土地已经荒芜了好几个月,这些都令村民极为不满:

“说实话,老百姓都担心公司折本,自己没有着落。现在公司种一亩亏一亩,不种还保本。所以很多租的田也荒着。看得心疼!现在(流转出去的土地)补贴也没有发给我们,我们担心的就是公司不持久,会倒闭!我们补贴没有,活也没得干了。”(2009.7.30)

除了流转的土地没能得到很好的利用外,利益分配不均、老人生活困难等各种问题都逐渐显现出来。特别是依靠土地养老的老人,有劳动能力却没有土地可以耕种,又不能像年轻人那样在外打工,他们最为焦虑。

“乐业”的问题在项目建设后期才逐渐成为问题,而此前的动员、拆迁、整理土地、流转、购房等过程中,也出现了很多的问题,但村两委都予以了有效解决。在解决这些问题时,不能忽视各级政府从精神上和物质上给予的各种支持,特别是县政府最有力、最直接的支持。正是各种资源优先、集中输入宋村,使得宋村在解决试点推进过程中的问题时相对顺利。但村民与村组织之间的各种利益冲突及结下的“怨气”[6],却不能简单地依靠资源输入来解决。详细考察宋村整个项目的建设过程,我们发现一个积极、有效的治理模式起着关键性的作用。


四、强化治理:村庄平稳转型的基础

在这一年多的转型实践中,宋村没有出现“大风大浪”,在村组织强有力的领导下,试点建设并未出现停滞,而是较为顺利地走了过来。如果将这期间的村级治理看作“运动式”治理[7],则未免牵强,不符合事实。但是,宋村的治理仍然堪称一个“典型”治理模式,与毛泽东时代的乡村治理有相似之处——都有完善的、有统一行动能力的村级组织,但在加入许多新的时代特色后,二者又有较大差异。

1、影响村庄治理的多重力量

(1)村两委。由村书记统一领导的村党支部和村委会无疑是在宋村组织化程度最高、行动力最强的核心领导班子。2007年通过选举产生的村两委,除了按照一般规定的人员配置与分工之外,还因为项目的特殊性,乡政府允许宋村设立副书记一职。党支部领导着近90名党员,各村民小组几乎都有一个党小组。

在村书记近十年的领导之下,村党支部已无异见分子,而以党员为核心的村委会对党支部的决定也不持异议。村书记在村中享有较高的威望,其本人的经历也赋予他某种程度上卡里斯玛型的魅力。更重要的是,村书记本人所在的宗族为村中大族,这无疑增加了他的群众基础,村两委许多成员来自于他同一个宗族。而且,村书记的两个主要副手——村会计和民兵营长是他当年“混社会”时的兄弟,对其惟命是从。老书记对现任村班子大加赞赏:“班子好,作风硬朗,敢想敢干”(2009.8.1)。这意味着他们有能力领导宋村的大变革。

在宋村试点建设过程中,各种项目建设论证会、调度会、检测会等,村书记都会参加,上级政府的相关指示,也通过村书记传达并组织村两委讨论具体的实施方案和行动计划,然后在他的指挥下分头行动。村书记领导的村两委就是整个村庄行动的统一指挥部。

(2)队长。宋村共有队长26名,负责本村民小组的工作。村书记本人这样认识队长的作用:

“政策下来,两委开会,然后开村民代表大会,也就是队长会议。传达和执行政策,还是靠队长。队长要执行(村两委决定),同时还要调解,还是宣传员。队长差不多一个月1000元的报酬,由村里面发。队长组织群众去公司打工,一个月也有差不多100元的工资。指导农民为蔬菜(加工)公司的田打药、施肥的,也是队长。队长还有通知执行计划生育的工作。离开了队长,工作就没法开展。现在的队长大部分都是以前的老队长。我们村,队长也实行末位淘汰制,村委会和(村中的蔬菜加工)公司对队长都有绩效考核。现在队长也是竞争上岗,有压力才有动力嘛!”(2009.7.29)

村书记显然非常重视队长的工作,而队长也确实在宋村各项工作中起着至为关键的作用。在全国取消农业税之后,各省纷纷取消队长的设置,同时精简村级机构,有些地方村委会只剩下书记、村长、会计及妇女主任等三四个人。村委会对本村信息知晓程度也大为下降,以至于根本不了解村民的动向和村里的大小事情。原因就在于队长设置的取消,使村委会失去了可靠的消息渠道。而村组织也随之涣散,乡村公共品的提供、村公共设施的维护等也出现问题,对乡村治理产生了消极的影响[8]。而宋村保留了队长,事实证明起到了非常重要的作用。

一位当了多年队长的人这样描述他的工作:

“队长负责组织义务工,清渠修路,沟渠是队里的,需要我们去维护。我们分段负责,队长组织村民去清理和维护沟渠,不想出义务工的就交钱。

还有抽水、看水,抗旱都是队长组织。计划生育也要队长去催(提醒)。前些年,我们每个月有200块钱,现在队长大部分都进公司了,成了公司的正式员工,每月有固定工资。

在整个项目中,我主要负责监督工程质量,还有开会传达大队(村)会议精神。去年正月初八开会,宣传项目,布置房屋拆迁的事情,然后回来,队长开党员会、群众代表会,宣传上面的政策。也有想不通的人,我们就做工作。队里面做,一般都能行,不行大队再做。”(2009.7.31)

宋村试点项目开展之前,各项涉及村组公共事务的事情都由队长出面组织。而在项目建设中,队长便负担了“宣传”、“传达会议精神”、召开本组党员会和群众代表会、“做工作”等各项责任。上面的各种政策和会议精神,通过队长得到了最快、最有效的传达和解释,而队长通过党员会和群众代表会又将本组村民组织了起来。“做工作”成为项目过程中队长的重要任务。“做工作”是中共长期从事农村工作而总结出来的有效工作方式之一,它以点对点的方式,各个击破阻碍政策推行的个体,从而实现整体上的统一行动。这种方式至今仍被宋村有效地运用。

宋村通过村两委、队长和党员,使普通村民也被组织了起来,从而将基层政权和群众紧密地联系在一起,为试点政策的实施提供了良好的组织条件。这也是负责搞试点的领导决定选择宋村的重要原因之一。

队长还负责收集、汇报村庄的各种信息。拿工资的队长,在绩效考核制的压力之下,积极地从事此项工作。他们关注村民的各种动向,实时汇报村民反映的问题,从而使得村两委和基层政府能及时准确地了解村民的想法和情绪,在解决问题时更有针对性。

在宋村,大部分队长优先成为了进驻村庄的蔬菜加工公司的正式员工,同时负起了组织村里闲余劳动力到公司“打工”(临时工)的职责。

队长的双重身份——负责召集劳动力的公司正式职工和村里任命的村民组长——使得队长获得经济上和政治上的双重身份。通过试点项目,队长们获得了双重利益,给了他们莫大的激励。而绩效考核制让队长为了保住自己的利益和地位更加卖力地工作。这就造就了宋村一支富有成效的基层工作队,不同于毛泽东时代的农村工作队,他们是本村土生土长的人,更熟悉自己的村庄。在这个熟人社会中,他们清楚每个村民的家底,能很好地与他们打交道。

队长还做最基本的调解工作。因为队长熟悉情况,而且多为本宗族有威望、有能力的人,在调解纠纷和矛盾时很有实效[9]。

队长清楚本组成员的家庭情况,能为有困难者争取一些补助,而五保、低保等名额的分配,实际上也掌握在队长手中。

宋村队长多年积累的威望,成为他们的无形资本,同时他们的其他身份——家族领头人和蔬菜公司的正式员工,使得他们处在相对于一般村民的优势地位,并且身后有来自村两委的支持,无疑拥有较强的实际行动能力。

作为“国家终端”而又处于乡村基层的队长,可被视为整个治理网络最末端的触角。这些触角有利于信息的上传下达、政策的贯彻执行和矛盾纠纷的化解,村两委不至于与村民完全脱节。在宋村的治理实践中,队长在拥有村庄优势地位的同时,也受到“绩效考核制”的约束,从而令村级组织充满活力。

(3)党员。宋村近90名党员,除了村干部,许多党员因年纪、身体状况等原因,并无一官半职。但是他们发挥了几个重要作用:宣传和解释政策,监督与反馈信息,作好先锋与带头人。

“党员在村里有宣传带头作用,搬迁,要宣传,要带头行动起来。为搬迁这事儿,我们支部开了三四次会议,听领导讲话,学习文件精神,一般不讨论,就是具体任务到人。为土地流转也开过几次支部会,党员要有觉悟,要积极执行国家政策,还要引导别人。”(2009.7.29)

这是一个没有职务的老党员的话。党支部开会,一般是传达政策,有任务就行动。党员的身份让他们往往带头行动,一般群众则跟风而动。对于少数不愿意按照村庄计划行动的村民,党员会在党支部的指示下去“谈话”、“做工作”,而此时他们更多地打人情牌,通过个人关系、家族关系等发挥影响。许多队长本身即为党员,再加上有其他党员的协助,工作开展起来相对容易。

村书记在总结村工作经验时也指出,党员和队长是村两委的“左膀右臂”。没有他们,宋村试点项目的工作就难以落实。队长负责本组的总体动员工作,党员带头行动,正是两者的配合,使试点项目在拆迁、土地流转等环节中显得“风平浪静”,矛盾纠纷大都在村民小组中被化解,而不为外人所知。

(4)“五花鬼”。“五花鬼”在当地指通过威胁、恐吓、偷盗等各种方式来牟利的灰色人群。“五花鬼”在宋村确实存在,村书记也曾是其中一员。宋村“五花鬼”大多是无业青年,他们还与外来“混混”[10]有联系。宋村村民对“五花鬼”较为害怕,一般远而避之。

“(‘五花鬼’)什么都干,本村外村的都有,书记当时就是制服了他们,人们才跟着服帖了。现在拆迁,人们都没有意见,有意见也不敢说。”(2009.8.1)

“‘五花鬼’到处施压,没人敢乱动。”(2009.7.30)

从村民的两段话中,我们确实感受到“五花鬼”的威风,同时也察觉到村书记与他们的某种关联。据调查,这些“五花鬼”在宋村拆迁和土地流转过程中,确实发挥着重要作用。他们往往被授意对那些不合作的村民施压,如拆房、暗中威胁甚至殴打等。这些灰色势力一般并不会闹出大问题,但在小范围内恐吓村民往往十分奏效,许多人虽不满村里规定的各项条件但终究还是按期拆迁、流转了事。

如果说队长“做工作”与党员“带头”是体制内的行动方式,“五花鬼”的行为则是躲在体制外的暗处。正是这双重力量的配合,让宋村试点过程看起来相当顺利。

2、有效的动员方式

宋村在整个项目过程中协调村民行动的方式,我们总结为四个方面:

一,宣传承诺。宋村在项目开始前有个专门的宣传动员阶段,整个项目过程中也在不停地进行宣传。宣传主要解释各种政策措施,号召大家积极响应国家政策。宋村通过公共广告、招贴、标语等方式,还有党员、队长的口耳相传,把各种项目信息和对村民的要求清晰地传达给全体村民。更重要的是,宋村在宣传过程中作出了各种承诺,而且大部分都是以乡政府的名义,这对于让村民安心

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责任编辑:liqun
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