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唐兴霖、唐琪、王宁铂:乡村治理创新——基于永济蒲韩乡村社区的考察
2014-12-28 08:13:04 来源:《行政论坛》2012年3期 作者:唐兴霖 唐琪 王宁铂 【 】 浏览:9285次 评论:0

【内容提要】山西永济蒲韩乡村社区是以蒲州镇农民协会为组织载体、跨越永济市蒲州镇和韩阳镇两大镇级行政区的融科技服务、文化娱乐、学习讨论、企业运营、公益事业为一体的“综合性乡村社区”治理模式。这种模式是一种新的制度创新,代表未来我国农民组织化的发展方向。其特点:一是蒲韩镇农业协会是综合社区性合作组织而不是专业经济合作组织;二是经济合作与公共服务为组织的两大发展主线;三是自下而上与政府支持相结合。蒲韩乡村社区发展的内在动力是:农民的需求、乡村精英的引导和良性的组织发展模式及利益激励机制;其发展的外在动力是:市场推动、政府部门的积极引导和非营利组织的扶持与推动。但蒲韩乡村社区发展仍然面临着困境和问题:即政策支持乏力和法律地位缺失,组织制度困境,与农村两委及地方政府关系困境,综合性组织的管理模式和风险承担困境。“综合性乡村社区”治理模式的发展取向:国家政策法规支持和组织性质认定,完善制度建设,实现良性发展,明确协会组织与农村两委及地方政府的关系,创新组织管理模式,应对各种危机和挑战。 

  【关 键 词】乡村治理 社区发展 治理模式 永济蒲韩乡村社区

  2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以来,关于专业经济合作社还是综合性的社区合作社更适合我国农村发展,学界和政策制定部门一直处于争论之中,目前这场争论尚无结论。从国外经验来看,农业协会的发展一直也存在几种模式并存的局面,有的学者分为美国模式、欧洲模式和东亚模式[1][2];有的学者直接分为欧美模式和东亚模式[3]。学术界一般认为美国和欧洲代表的是专业合作社,而以日本、韩国和中国台湾地区为代表的则是综合农协模式。①随着这场争论的进一步深入,在借鉴国外先进经验的基础上,充分剖析我国农村、农民、农业发展所面临的困境,越来越多的学者把发展综合农协作为破解三农难题、推进新农村建设的重要举措[4][5][3][6][7][8][1]。在中国农民合作组织发展实践中,专业合作组织和综合农协模式也一直并存着,专业合作模式在《中华人民共和国农民专业合作社法》的推动下,成为发展的主流。在21世纪初,在农民专业合作基础上,中国农民开始了综合性社区合作社的探索,这种综合农协模式的发展的主要代表包括瑞安“三位一体”综合农协、山西永济蒲韩乡村社区、河南兰考县三义寨乡南马庄村合作社、湖北建始县三里乡河水坪地区新农村综合发展协会等。

  本文以永济蒲韩乡村社区为案例,对综合性乡村社区治理模式进行解析。

  一、蒲韩乡村社区形成过程及特点

  永济市蒲韩乡村礼区包含山西省永济市蒲州镇和韩阳镇的35个自然村,覆盖面积260平方公里,覆盖人口6520户,25800多人。蒲韩乡村社区所在的起源地寨子村东靠中条山,西邻黄河滩耕,气候四季分明,土壤比较肥沃。农村主要经济作物和水果包含芦笋、棉花、小麦和青柿等。农民每户所占土地,除责任田之外,还有10万多亩滩涂承包地,所种经济作物每年能收入1万~2万元。蒲州地处河东之地方,人文自然景观很多,文化名楼鹳雀楼、知名古寺普救寺、古蒲州及渡口、黄河大铁牛等文化古迹汇集。

  蒲韩乡村社区的负责人叫郑冰,1985年到1997年在永济蒲州小学做教师。1997年,其丈夫谢福政在村子里开了家农资店,郑冰在课余时间抽空帮忙。其间,她发现农民购买肥料很盲目,她想改变农民不合理的想法,通过聘请专家教农民农业科技知识。为了吸引广大农民的参与,郑冰走出一条“妇女路线”。1998年10月开始,她从亲戚、朋友处及小卖部里打听到一些种地认真、喜欢关心种地新方法的妇女,然后到寨子村周边的10个自然村走动,共联系了80名妇女,通过她们再去做别人的工作,吸引了几百人来听课,其中绝大多数是妇女。1998年,郑冰辞去了小学教师的工作,专心打理农资店。农资店演变成“科技服务中心”。经常在一起的妇女无意间表露出对歌舞文艺的需要。1999年2月,郑冰找到了市妇联,获得了支持,妇联派人对村民进行歌舞文艺培训。农资店由单纯的“科技服务中心”演变为“妇女协会”,会员以妇女居多。随着男性越来越多地加入,组织发展成后来的“蒲州农民协会”。2004年6月7日,在永济市民政局正式登记注册为永济市蒲州镇农民协会。2003年11月,在市妇联的推荐下郑冰参加了北京农家女学校的“农村妇女参与市场经营培训班”。2004年以后蒲州镇农民协会被《农家女》杂志、中央电视台的《半边天》栏目、《南风窗》、《南方周末》等媒体先后报道,协会受到全国的关注。郑冰依靠农民协会来发展农民、发展农村,与此同时,郑冰自己也得以发展,农资店生意日益红火起来。结合永济市丰富的旅游资源,蒲州镇农民协会的会长郑冰下一步打算,以会员各家在黄河承包的滩涂地进行土地合作来发展生态农业,进行休闲观光农业尝试,使寨子村发展旅游经济。“社区”这一概念是随着协会发展需要适时产生的,现在协会组织发挥很大的作用。比如,寨子村划分8个卫生区,各个团队负责自己的卫生区,进行良好评比。对于每周的零散的安排的学习,便以这时的卫生区为单位由该区的负责人通知。经过“责任区”到“卫生区”的演变,以及协会在蒲州、韩阳两镇35个自然村的发展,“社区”便形成了,成了组织动员的很好的组织工具。“社区”的形成,在协会所进行的农业生态示范园项目中也发挥了优势,组织了人力,动员了思想,有利于协会方方面面的开展。2008年到2009年协会进一步发展为“蒲韩乡村社区”。

  永济市蒲州镇农民协会成立的目的在于通过成立非营利的民间服务组织,更大程度地成为政府农业政策最忠实的执行者。通过为农民提供产前的信息技术服务,产中农资需求服务,产后的农产品销售和加工服务,有效地提高了农民综合素质,推动农民早日致富奔小康。当然,我们看到蒲韩乡村社区并不止步于只提供农民技术上的培训,同时组织向生态家园、老年康乐服务中心、社区学校等产业功能和公益功能方面进一步延伸。基于会员的基础上,蒲韩乡村社区组成了协会的各个机构。协会的组织机构设立有会员大会、理事会、监事会,见图2。


  图1永济市蒲州镇农民协会发展过程图

  图2蒲州镇农民协会组织结构图

  永济“综合性乡村社区”治理模式的特点:

  第一,蒲韩镇农业协会是综合社区性合作组织而不是专业经济合作组织。与一般的农业专业合作组织不同,蒲韩乡村社区的发展模式是一种综合型的发展模式。长期以来,专业合作社在促进农民收入增加的同时,也同时使得农村中的农民发生了分化,形成了仝志辉所说的“大农吃小农”的合作社模式[9]。蒲韩乡村社区的多项专业合作组织以蒲韩有机农业联合社的组织形式呈现,除此之外,组织的功能还呈现出纵向拓展的网络化发展趋势,如红娘手工艺开发中心、蒲韩神区文化中心、蒲韩社区农民技术学校、青年有机农场等。单一型的组织可能发展得比较成功,但是组织发展的持续性不够。组织合作既能实现各自组织独立操作,又能相互促进,有效结合方可规避风险充分调动和整合社区资源,达到稳步发展的目的。同时能有效避免“大农吃小农”的局面,这种模式也能从本质上提升农民自身的组织化程度,塑造农民的现代公民人格。

  第二,经济合作与公共服务为组织的两大发展主线。俞可平认为,农村民间组织的兴起和存在的最深厚的基础在于他们有力地促进了农村公共利益的最大化[10]。蒲韩乡村社区的组织构成体现了经济合作及公共服务的两大发展主线。经济合作以蒲韩有机农业联合社为例,此联合社是以社区实际种植作物为基础,由40个专业合作社自愿联合而成,各个合作社社员有20户~150户不等,土地有100亩~1500亩不等,联合社三年完成五个统一(统一土地检测用肥、统一预防用药、统一选育种子、统一技术培训、统一达标销售)、一个独立(社员独立生产管理),联合社的发展目标是实现3万亩有机农业生产组织体系制度化建设,3865户社员以原始股民参与最终的利益分配。依靠蒲韩乡村社区的组织的运营收入及国内外非政府组织的协助,协会纵深发展和增进蒲韩社区文化中心、蒲韩社区农民技术学校、妇女中心、健康协会等体现公共服务特色的职能,实现公共利益的共享及农民综合素质的提升。

  第三,自下而上与政府支持相结合。蒲韩乡村社区发展始于农资店。从单纯的技术培训到各个方面的文化知识的学习,从初始的单纯妇女为主体到后来男子的加入,协会在发展,协会自下而上地发展。协会的发展过程是全体会员的选择过程,全体会员的意志的体现。协会非同于“自上而下”的非营利组织。它是个“自下而上”的过程。这充分体现了民间组织的自愿性、参与性的特性[11]。同时,蒲韩乡村社区的发展与政府是分不开的。村庄村民自治委员会的瘫痪及村民自治委员会的不作为,是协会发展的土壤。这种情况下,农民协会的出现,能够充分地组织村民,落实政府的项目措施[11]。寨子村的计生工作、妇女工作、村建工作都是由协会做的。通过协会这个渠道,政府落实了政策,协会也得以发展。永济市农业局、水利局、科委等单位免费为农民讲课。政府部门通过职能部门的讲课、发送资料、配置办公设置、给以资金扶持等各种形式对蒲韩乡村社区给予支持[11]。

  二、蒲韩乡村社区发展动力:基于制度经济学的阐释

  新制度经济学把制度作为解释经济发展、组织发展的重要因素。诺斯在理解西方世界的兴起和经济变迁过程时,把制度创新作为首要考虑的要素,正如他所说:“有效率的经济组织是经济增长的关键,一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”[12]制度变迁理论把制度变迁分为:诱致性制度变迁(供给主导型制度变迁)和强制性制度变迁(需求主导型制度变迁)。“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁指的是由政府命令和法律引入实行的。”[13]事实上,诱致性制度变迁强调是变迁的内部要素,而强制性制度变迁则强调的是变迁的外部要素,从蒲韩镇农民协会发展过程来看,是农村、农民和农业自身的内在要素和政府等外在力量共同作用的结果。单纯依靠内在力量和外部力量都不可能推动组织的发展。

  (一)蒲韩镇乡村社区发展的内在动力

  1.农民的需求

  需要是人类一切行为的源动力。在中国刚性的户籍制度所造成的城乡二元经济体系下,农民群体和农村社区一直处于政府注意力的边缘。农民的需要和农民的利益很难得到重视。但这并不意味着农民没有自己的需要和利益。家庭联产承包责任制改革下的农村发展活力得到了充分的实现,当改革活力释放完毕以后所带来的分散化的一家一户的经营模式在市场化改革中越发不适应市场经济的要求,这种效率较低、交易成本过高的模式已经越发不适应我国农村、农民和农业发展的需要。农民在市场化改革过程中不仅仅没有成为改革的受益者,反而成为了市场化改革的被盘剥者,城乡的差距越拉越大。农民作为利益受损的一方,在市场化改革中逐渐认识到自己的利益和需求所在,要改变自己在市场中的弱势地位,必须把原子化农民个体凝结成一个合作的集体,参与市场博弈,才能更好地维护自己的利益和满足自己的需求。这种源于农民经济需要的农民合作组织成为当代中国农村最重要的制度创新。在蒲韩镇乡村社区发展最初,农资店和农资科技服务中心的成立都源于农民获取更便宜的种子、肥料以及科学种田的需要。这种需要直接成为推动农民成立自身组织、成立专业组织的动机。

  同时,根据马斯洛的需要层次理论,人不仅仅有生理、安全等低层次的需要,还有归属和爱的需要、社交以及自我实现等高层次的需要[14]。蒲韩乡农民不仅仅有获取更高的经济收益、降低交易成本、依靠科技种田的动机,同时农民也有其他方面的需要。蒲韩乡农民在日常的交往中发现缺乏文化娱乐,而农村中缺乏这方面的人才,郑冰找到市妇联寻求帮助,妇联专门派人对农民进行了培训,以此为契机,“妇女协会”得以成立。事实上,蒲韩乡村社区的成长和发展正是农民自身在认识和满足自己需求的基础上逐渐扩展的,可见,农民是蒲韩乡村社区的主体。

  2.乡村精英的引导

  乡村精英往往是乡村社区权力结构的中心,对乡村社区的政治、经济、文化、社区事务都有着重要的影响。按照传统-现代二元分析框架,贺雪峰把当前中国的乡村精英分为传统型和现代型。“所谓传统型精英,在当前的中国农村社会,大致可以指那些以名望、地位、特定文化中的位置乃至明确的自我意识为前提而形成的村中精英。所谓现代型精英,大致是指在市场经济中脱颖而出的经济能人。”[15]金太军则把中国乡村社区精英分为体制内精英和体制外精英。体制内精英通常是指村干部,体制外精英主要指在村庄中有一定政治社会影响力的村民,包括宗族头人、宗教首领以及随着市场经济的发展而富裕起来的经济乡绅等[16]。在学界一般认为,乡村精英可以分为政治精英、经济精英和社会精英。当然这三者既可能由独立的个体独立承担,也可能这三者是重合的。但是,不管如何划分,乡村社区的精英对乡村政治、经济、文化和社会都发挥着极大的影响力。

  农民的需求是推动农民协会发展的根本推动力,但是,这并不意味着农民的需求能够得以自动的发现和实现,事实上,从蒲韩乡村社区发展的历程来看,农民虽然在发展过程中处于主导地位,但是并不排斥和否定乡村精英的引导作用。

  在社会转型过程中,旧的乡村精英可能褪去其精英色彩,新的精英在市场化改革中逐渐成长,由于中国的乡村社会受制于传统与现代的双重影响,乡村精英在旧精英与现代精英的博弈中推动乡村社区的发展。谢富政最早建立农资店,是最早开始在市场环境中发现商机的农户,是永济蒲韩乡寨子村在市场环境中成长起来的乡村经济精英,谢冰曾经是小学教师,有文化,善于观察和发现问题,并且具有很强的执行力,属于乡村社区中的社会精英。正是由于她在与农民关于化肥的使用的争论中发现农民耕种科学技术缺乏,从而萌发了改变村民错误观念的想法,也从而开启了寨子村农民组织化实践的帷幕。在农民协会的发展的每一阶段,作为乡村社会精英的组织能力、决策能力和动员能力不断得到积累,在农民参与农民组织活动中逐渐得到实惠时,农民的积极性得到了极大的提升,从而不断认识到和发展自己的需求。同时,乡村精英正是在这样的积累中逐步获取了农民的信任,这种信任又成为进一步组织农民的重要推动力,这种信任也成为乡村精英在乡村社区合法性的重要来源。正如邻近的韩阳镇陈村村民王武才所说:“现在要组织农民也不难,关键是要有一个大家都相信的人,像郑冰那样的人我们村里没有,没有人能有这样的威信。”[17]

  3.良性的组织发展模式及利益激励机制

  “社会企业是一种介于公益与营利之间的企业形态,是社会公益与市场经济有机结合的产物。从现象上看,社会企业是企业,有明确的营利动机、风险意识、竞争取向、创新精神和不断扩大规模的资本积累冲动;同时,社会企业也是非营利组织,有明确的公益目标和宗旨,非营利的利润分配机制,富于参与互动的治理结构,以及面向不特定多数人群或弱势群体的广泛的受益面。”[18]一个组织的运营实现盈利,并对组织成员实行利润分成会对组织的持续发展产生正面的积极影响。蒲韩乡村社区的领导者正在以社会企业家的身份推动组织的发展和利润公平分配的实现。一方面,为了获取农协的持续发展,协会创办了涂料厂,涂料厂采用会员入股的方式,为了保障合作办厂的公益性,从一开始在协会讨论时,就严格限制控股的发生。当第一批产品生产出来以后,发现技术不过关,协会又选派10名技术员去北京接受培训,保证产品的质量。另一方面,除了严格限制控股以外,对村里的12户智障、残疾、特困户,协会对这些家庭每户赠送一股,资金从协会经费里出,虽然面临很多争议,但最终依然达成了一致。这种运作方式通过提升产品质量来开拓市场,不断获取协会发展的经济来源;同时,通过严格限制控股和对弱势群体的赠股,保证分配的公正性和公益性。

  蒲韩乡村社区的农资连锁店和涂料厂通过会员入股的方式进行企业化运营,并将最终实现的利益进行分红,这也是利益驱动组织发展的一个方面。从商业角度上看,科技中心是由会员入股而经营起来的,科技中心的盈利是协会活动经费的来源之一,正式会员可按家庭土地亩数入股,每月可从协会获得固定股息分红。协会涂料厂也实行股份合作制,股份分为现金股和赠送股。赠送股是对村子的残疾人、缺乏劳动能力的人进行赠送,可以说是利润实现公平公正分配的突破性模式。

  (二)蒲韩镇乡村社区发展的外在动力

  1.市场推动

  在建立和完善社会主义市场经济体制的目标的指引下,市场化的改革在我国大地上全面铺开。在经济改革的浪潮中,市场这只“无形之手”发挥着神奇的魔力来吸引中国农民由传统向现代的自我改造,从传统生产方式过渡到现代的具有科技含量的现代生产方式;从封闭的内部取向向更开放的面向市场的经营方式变迁;从固定的、单一的生活方式向更加流动的、多元的生活方式转变;农村社区的传统生活在市场化改革浪潮中变得更加现代了。正是市场的神奇之手像指挥棒来调动和吸引万千农村社区的每一次创新。当然,市场并不像自由主义经济学家所鼓吹的那样万能,市场失灵的问题在当今世界范围内同样显现,在农村市场上,不管是作为生产资料的购买一方,还是作为农产品的出售一方,由于存在着显著的信息不对称,农民个体作为市场一方,在购买种子、农药、化肥等生产资料时,处于弱势的一方,在农产品的出售环节,同样处于弱势环节,这种双重的盘剥使得农民利益受损严重,其生产的积极性和主动性更是显著下降。再加上政府在农村社会化服务的“错位”和“缺位”使得农民的利益很难得到保障。

  农民正是在市场的神奇之手的指挥下,加入市场,期望以市场的魔力来增加自己的收益,同时也正是市场失灵所带来的问题使农民逐渐认识到,单个农民的力量显然不足以在市场中成为积极、主动的博弈者,要更好地发挥市场的作用、规避市场的风险成为农民在市场经济活动中创新的重要推动力。蒲韩镇乡村社区发展最直接的外部推动力就来源于增加自身收益、化解市场风险的需要。农民协会不收会费,农民在农业协会所属的6个科技服务中心购买化肥都可享受2元的优惠,并且还可以赊账,有了收成以后再返还。同时还可以享受科技服务中心免费的技术培训,这种实实在在的利益是单个农民很难获得的,同时所面临的市场风险和交易成本得以显著降低,这些都推动着更多的农民自愿地加入农民协会,农民协会也逐渐地发展壮大。市场成为推动原子化农民向组织化农民发展的神奇之手。

  2.政府部门的积极引导

  国家在启动农村经济体制改革之后,市场的作用受到极大的重视,家庭联产承包责任制的农民个体直接面对市场,极大地激发了农民的生产积极性和主动性,然而,信息不对称、市场风险等市场失灵让原子化的农民个体无力承担市场后果。因此,在20世纪90年代初,我国就明确提出了建立农村社会化服务体系,降低农民面对市场的风险。但是,如同市场调节存在失灵一样,政府作为公共服务的主要提供者也会出现“政府失灵”[19]。农村社会化服务体系的建立并没有发挥其应有的作用,究其根源就在于我国农村社会化服务体系的“部门化”。这种“部门化”运作使得“部门化、层级化的服务主体之间不规范竞争,导致服务效率低下,难以有效地监管和规范;部门化的多主体提供割据在促进服务专业化的同时造成各种服务之间不能有效衔接,农户寻求服务成本上升;部门化的多主体服务体系在泛市场化的改革中,争相进入利润高、缺乏有效监管的服务领域,而使公益性服务领域形成空白,两类社会化服务的性质被有意混淆;面对部门化的多服务主体,农户由于缺乏以自身为主体、自我管理和控制的组织,而无法有效表达服务需求,对服务供给价格、质量和服务体系的合理构造无力提出要求”[20]。

  由于政府部门在提供农村社会服务体系方面的失灵,使得农民不得不寻求其他替代的方式来保障和追求自己的利益。农民的组织化往往被看做是对政府和市场的有效补充。因此,政府有必要对发展中的第三部门进行积极引导和有力推动,以填补政府职能的“错位”和“缺位”。蒲韩乡村社区作为第三部门组织从成立初期便得到了政府的支持,起初成立的“农资科技服务中心”在技术培训方面获得永济市政府有关部门的大力支持,政府部门提供了免费的技术培训,并赠送学习资料及电视电脑等硬件设备。蒲韩乡村社区在活跃乡村生活、提升农民素质及维护农民自身利益等方面的出色表现正好弥补了政府所顾及不到的地方,而政府也意识到职能并不能覆盖到方方面面,从而推动了这一农民社区组织的持续发展。

  3.非营利组织的扶持与推动

  在我国,具有官方背景的非营利组织在第三部门公共服务的提供方面发挥着其他非营利组织所不可替代的作用,这也是由我国的具体国情所决定的。永济市妇联作为具有官方背景的非营利组织,曾邀请舞蹈老师对蒲韩乡村社区的会员进行文艺培训,此后在协会的发展过程中,永济市妇联经常对协会提供指导并在一些项目上给予资金扶持。在市妇联的支持下,协会妇女免费到省妇联进行培训,同时协会会员先后有三十多人分批次在北京农家女学校进行培训。农家女学校缘于全国妇联下的事业单位,在一定程度上也具有政府部门的背景。通过培训,组织的业务骨干拓宽了知识面,增强了素质,提升了参政议政的意识。虽然农家女学校对妇女骨干的培训是免费的,但它的经费也来源于民间组织的资助。当然,蒲韩乡村社区也与国内一些知名的发展较为成熟的非营利组织建立了良好的联系,富平学校就是其中之一,富平学校为蒲韩乡村社区提供资金援助成立了永济富平农村社区发展学校,作为专门为农民提供技能培训的学校。永济富平小额贷款公司也是由富平学校在蒲韩乡村社区筹建的专门为社区的农民提供小额贷款服务的公司机构。通过妇联、农家女、富平学校与蒲韩乡村社区的相互关系,可以看出,非营利组织之间合作的可行性、必要性与重要性。

  三、蒲韩乡村社区的困境及发展取向

  (一)蒲韩乡村社区发展所面临的困境和问题

  1.政策支持乏力和法律地位缺失

  由于我国农村社会化服务体系的“部门化”,多主体的服务部门面临农村服务时不免发生利益冲突和矛盾,加重了农民的负担,政府在农村的社会服务一直处于“错位”和“缺位”的矛盾之中。蒲韩农民协会的出现正是农民自发寻求突破困境的结果,然而这一新生事物的出现肯定会冲击到农业相关的部门利益,其发展就在农民自身利益与部门利益的矛盾中举步维艰。虽然我国颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》,明确了农民组建专业合作社法的法律框架,而作为新生事物的综合性的农民协会却面临政策的困局,在蒲韩镇农民协会注册过程中就大费周折。

  同时,由于农村基层政权一直是作为乡镇政府的派出机关,具有典型的“二政府”特性,作为政府在农村的代理人只为履行政府在农村的职能,原本这种代表人民利益的政府职能应该得以完整的履行,但是在上级政府追求经济本位和稳定的目标导向下,村级政权选择性的履行政府的职能使得涉及农民利益的职能一直处于“缺位”状态。“综合性乡村社区”的出现从某种意义上来讲,正是应对这种政府职能“缺位”之举措,这种模式填补了政府职能的缺位,极大地维护和保障了农民的权益。蒲州镇寨子村的基层政权一直处于缺位状态,而蒲州镇农民协会则弥补了这种缺位,这种弥补不可避免地与政府的职能发生冲突。事实上,这种冲突的根源就在于国家法律和政策对政府职能和综合性社区农民组织的职能边界界定不清,这种职能边界的模糊性只有通过明确的立法清楚地界定二者的职能边界才能得以解决。

  2.组织制度困境

  人民公社解体以后,高度组织化的农民一下子失去了可以依托的凭借,原子化的农民个体由于缺乏组织依托,难以应对市场风险。蒲州镇农民协会作为一种新的组织创新,把农民重新凝聚在一起,成为一个重要的市场主体,农民协会通过优惠的价格向农民提供种子、化肥和技术服务,这种实在的利益是农民依靠个体很难获得的,正是这些给农民所带来的重大收益远远大于农民所付出的成本以及原子化农民所获取的收益,因此,这种组织创新正是通过为农民提供实在利益来吸引农民的参与和支持,这种参与和支持为农协的发展获取持续的发展动力。当然这种组织创新也面临着制度困境,如果这种创新不能为农民带来持续的收益,那么农民的支持和参与就会使得社区综合性农协丧失合法性。

  蒲韩乡村社区在发展过程中,也认识到制度建设对农业协会发展,因此在涉及农业协会每一步的发展上,都注重民主基础上的广泛参与,充分发挥会员的积极性和主动性。不过即使这样,在蒲韩乡村社区发展过程中,制度建设也跟不上自身发展的需要。精英在其中的重要作用不可回避,怎样在充分发挥乡村精英的作用基础上保障会员的民主参与,虽有一些制度设计,但是在实际运作过程中精英的决策作用往往代替了民主参与;同时即使在民主商讨问题时也仅仅是个人或集体的口头上的主观认定,缺乏一个完整的科学的决策程序;对蒲韩乡村社区的领导者缺乏有效的监督,财务制度不完善、财务保密,也极易滋生产生腐败的漏洞。蒲韩乡村社区现阶段还不完全令人满意,除学习制度、组织制度有借鉴的地方之外,其他方面还需努力。组织的发展应该靠制度保证,只有规范下的制度才能真正促进组织健康良性的发展。

  3.与农村两委及地方政府的关系困境

  从传统意义上来讲,农村村民自治新组织的职能是实现村民自我管理、自我教育和自我服务,实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的职能。但是农村两委的职能官僚制倾向越来越严重,农村基层自治性组织的公共服务价值取向也越来越值得我们去商讨。以寨子村为例,村委会的名存实亡和党支部的消极待命导致寨子村村务管理出现真空,公共事务被长期搁置,村民日益希望有一个强有力的组织接替或者干预村中事务。蒲韩乡村社区的出现正好在这张空白的纸上画下了有力的一笔。蒲韩乡村社区的出现只是在特定背景下出现的特定产物,只是由于正常的管理渠道不畅通,村委在村务管理上的缺位,给农民协会提供了存在的机会和空间。但是,由协会提供诸多公共服务也在一定程度上架空了农村两委及乡镇等地方性政府的公共服务职能,势必会引起当地政府及农村两委的不满。怎样正确地处理政府与农村第三部门的关系需要政府、第三部门及学者三方的进一步探讨。

  同时,蒲韩乡村社区以蒲州镇农民协会为载体,跨蒲州镇和韩阳镇两大基层行政区域的综合性乡村社区,这种跨镇级行政单位的综合性乡村社区所涉及的关系复杂性不仅仅是蒲州镇和韩阳镇基层政府之间的关系,还包括蒲韩乡村社区所覆盖的村际关系。这些关系进一步加大了复杂性和协调的难度。这种跨越镇级行政区划的综合性乡村社区怎样处理镇与镇政府之间的关系、怎样处理综合性乡村社区与镇政府之间的关系以及综合乡村社区与所涉及村两委的关系等,都是这种综合性乡村社区发展过程中不得不解决的难题。

  4.综合性组织的管理模式和风险承担困境

  就蒲韩乡村社区目前的状况,组织权力的配置不够平衡,领袖能力很强,决策、执行一把抓,权能未做明显的区分;组织的规范性差,会员入会、项目决策等重要方面的随意性较强;组织制度、内部管理和组织经费的供给还不完善。由于主要负责人对外界的信息反应极快,一撞击就反射式,从而也伴随出现了随意设立组织的现象。搞一个活动就设立一个组织,组织过多管不过来不免会出现形同虚设的现象,从而减弱了管理,削弱了信任。一个良性发展的组织有一个好的带头人的确是重要的。不过,可能更为重要的,是综合性的农民协会到底应该建立一个怎样的权力结构。一个好的权力结构,能够避免无谓的派系纷争,能够形成新老自然交替的机制,能够将权能正常分离。一个不好的权力结构,会导致很多难以预料的社会问题。正是由于治理结构不完善,制度建设也处于可有可无的状态,一方面,作为领导者表现出事事都必须亲力亲为,浪费了极大的时间和精力在一些杂事之上,没有真正发挥协会其他成员的积极性,这也导致了领导者在面临问题时很多的无奈和筋疲力尽,这种情况导致对领导者的两极评价,在访谈过程中,村子里的人大多数都认为乡村社区领导人郑冰“有主见,有韧性”,当然也有人持反对意见,认为她“太武断”。另一方面,把乡村社区的发展寄于一人身上,显然是不利于社会的可持续的发展。

  蒲韩乡村社区在企业运营方面风险承担的制度设计并未完善,以涂料厂为例,出发点是科学的,但却一直处于亏损状态。其中不乏三个方面的原因:一是涂料厂的运营机制跟不上市场的竞争机制,私人老板可以决定降价;二是设备简陋,技术落后,没有竞争优势;三是协会的主要负责人优势是威望高,群众基础好,但在企业经营管理方面缺乏相应的经验。

  (二)“综合性乡村社区”治理模式的发展取向

  1.国家政策法规支持和组织性质认定

  推进地方或者乡镇的基层组织治理是政府面临的重要课题。作为一项新的组织创新,以永济蒲韩乡村为代表的社区性综合农协在当前中国法律框架下缺乏法律依据和政策的认定,虽然在综合性乡村社区发展过程中,当地政府也采取了开放、包容、支持的态度,但是由于缺乏法理依据的支撑,在涉及乡村社区与政府关系认定方面就缺乏客观依据,一方面,组织的合法性只是单方面的民众的支持,而这种单方面的合法性来源在当前中国乡村治理体制下面临诸多问题;另一方面,政府在处理与社区关系时,由于缺乏法理和政策依据,政府对这种综合农协一直保持警惕,同时由于综合农协的优势,政府又不得不依托综合农协来为农户提供一些服务。这种两难的困局需要政府采取开放和包容的态度,真正地促进公共利益发展和分担政府职能的协会组织,政府部门应当给予政策法规上的支持,对其组织建设与发展进行疏导与支持。

  综合性乡村社区组织在组建时应当突出其独立的农民自治组织性质,严格按照章程和制度的规定进行组织建设。中国综合性农村协会组织的建设应当是集经济、社会、教育、政治功能于一体的,各类功能可以借鉴台湾农民协会那样执行政府农业政策的职能,准确地定位为,不是政府或者准政府组织而是政府农业政策的基层执行单位,不是单一功能的合作社而是具有多目标功能的社会企业。在科学的政策法规和合理的制度安排的约束下,综合性农村协会组织应当实现组织为农民提供经济和社会服务,包含供销服务和乡村社区的技术、资源、健康、福利等公共服务的供给[5]。

  2.完善制度建设,实现良性发展

  现今农村协会组织采用股份合作,也不是如今的首创,20世纪80年代初安徽凤阳小岗村的村民率先承包土地到家。新的制度会呈现出极强的生命力和提高经济生产率。合理的制度建设是为了农村自治组织更好的发展,但如果既能处理好与其他部门及团体的关系又能实现自我的发展,自己便有了制度创新,可以说,制度是一个前承后继的弹性过程[11]。新的制度的产生在于推行新制度的收益大于成本,伴随着新制度所带来的规模效益,新制度才逐渐得以确立。也就是说,当一项制度创新对农民所带来的收益大于农民的支付成本,农民才有可能赞同和接受。

  蒲韩乡村社区是以综合农业协会为基础的新的制度创新,既不同于乡村政权的治理模式也不同于农民专业经济合作组织的组织模式。当然这种综合性农业协会不是不需要农民专业经济合作组织,而是更需要把这些专业经济合作组织能够进行有效的整合,真正发挥综合农协在维护农民利益、化解乡村社会矛盾以及进行乡村建设等方面的多重功能。社区综合性农协的可持续的发展最关键就在于完善组织制度。在民主制度方面,既要发挥乡村精英的积极作用,同时要注意形成农民协会的民主决策、民主监督机制,保证农民协会组织的良性运行;在财务制度方面,不仅要注重财务控制还要建立财务收支方面的管理制度、预算管理方面的制度、印章管理制度等。组织架构方面,应重视监事会的职能划分,督促本协会及领导成员依照核定的章程、业务范围及内部管理制度开展活动并对本协会的财务状况进行监督。另外,蒲韩乡村社区作为立足农村的社区性综合农协,应当在实践和发展的过程中进一步完善其组织的制度建设和各组织机构的职能落实,只有这样才能实现组织的良性发展。

  3.明确协会组织与农村两委及地方政府的关系

  根据《中华人民共和国村民委员会组织法》,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但是由于政府主导下的村委会脱离掉村民自治的本质,演变成了政府在农村的派出机构,甚至演变成为“二政府”。当前社区治理中存在两种典型的政府行为,官僚制政府和市场型政府,“社区治理中的官僚制政府形成了行政职能的越位,市场型政府则导致了公共服务供给的严重不足,行政职能缺位的双重困境”[21]。官僚制政府和市场型政府使得政府在社区治理过程中陷入了越位和缺位的泥沼之中,即使注意到了农民组织在社区治理中的作用,目前政府的政绩观在扶持和促进农民组织发展时也很容易产生有所偏颇的导向作用,政府很可能以短期的政绩工程来看待扶持自发的农村组织的发展,与组织负责人对组织的长远打算规划不符合。农村综合性乡村社区组织应当是乡镇社区建设和农民组织自我管理的主要载体和乡镇政府贯彻执行农业政策、社会保障政策的主要助手,是促进农民增收、增权、增能和实现共同治理主体力量。农村两委和农民协会组织应该相互补充,协调合作。两委及乡镇政府可以授权协会,并给协会组织以相应的配套资金,让协会去做自己有心无力的事情,更好地发挥乡村社区组织的公共服务和公益职能。在有些职能上,协会还是代替不了农村两委,或代替起来很难。因此,在我国农村普遍设村委会的情况下,应强调两者的合作,不是相互取代。奥尔森认为,阶层集团有所差别,小团体是为了分利,到处游说,结成卡特尔,是对国家发展不利,虽壮大行业利益,但所损害的是社会国家的整体利益。对于大的团体,如农民协会、工人协会,则是代表某一阶层的人群,有利于社会生产力的发展,对于国家很有裨益,民间的繁盛便是国家的繁盛[22]。应当明确的是,综合性农村社区组织可以承接政府委托的事务,但应当划清政府与农民自治组织的职能界限,凡是应当由政府来做的事情,不应当交由作为第三部门的农民协会组织来做,以保持自身的公益性和独立性,从而形成政府与农村第三部门组织的正确科学的乡村社区治理伙伴关系。

  4.创新组织管理模式,应对各种危机和挑战

  美国约霍普金斯大学非政府组织比较研究中心的萨拉蒙教授概括了非政府组织的五个特征:组织性、私有性、非营利性、自治性、自愿性[23]。非营利组织应当明确其组织架构,应该包括:最高管理机构的决策制度、执行机构的工作制度与程序、非营利组织的道德规范。具体的运行结构一般分为三个层次:第一层次是最高管理机构——理事会,其职责是制订方案、确定目标、招聘成员等;第二层次是非营利组织的执行机构——秘书处,行政主管为秘书长。秘书长由董事会任免,其工作职责主要是执行董事会所制订的方案、开发服务项目、执行外界联络、联络社会募捐、考核雇用人员;第三层次是付薪的工作职员,其主要职责是协助行政主管工作,处理日常事务。非营利组织的公益性质决定其“做好事也要精益求精”,必须构建道德规范[24]。另外,对于组织的规模定位,应当实现由无限制扩张向精细化组织合作回归,因为任何组织的发展都需要从组织的设计原则出发,正确地处理好管理幅度和管理层次的关系,做到幅度合理适当,层次少而精。对于蒲韩乡村社区的发展,并不是求大求全,而应当在现有组织设计的基础上,对下属组织进行有效的控制和监管并赋予合理的激励机制,否则监督成本过大,管理控制过程得不到有效的反馈则会导致组织发展停滞。在此基础上,优化组织的管理机构和治理结构,实现权能区分,权责分明,进而制定组织的工作目标和规划,建立起明晰的财务项目并进行及时有效的财务监督,培育市场意识并建立起市场经济的网络联系,实现农村协会组织管理模式的创新,促进农村协会组织健康良性的发展。

  注释:

  ①事实上,即使美国模式和欧洲模式都是建立在专业合作社基础之上的,但是也存在着显著的差异,具体讨论参见唐兴霖、刘国臻、唐琪撰写的《国外三种主流农协模式之比较》一文,载于《行政论坛》2010年第4期。

  【参考文献】 

  
[1]李东,温铁军.综合农协:“三农”、“三治”的脱困之路[J].绿叶,2010,(Z1):186-190.

  [2]唐兴霖,刘国臻,唐琪.国外三种主流农协模式之比较[J].行政论坛,2010,(4):92-96.

  [3]陈林.论公法农协:“三位一体”农村合作协会的法理基础[J].太平洋学报,2009,(12):38-46.

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  [5]杨团.借鉴台湾农会经验 建设大陆综合农协[J].社会科学,2009,(11):71-82.

  [6]贺雪峰,等.城乡链接与农民合作[J].开放时代,2009,(9):10-12.

  [7]仝志辉,温铁军.资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路——兼对专业合作社道路提出质疑[J].开放时代,2009.(4):5-26.

  [8]温铁军,杨春悦.综合性农民专业合作社的发展问题[J].中国农民合作社,2010,(2):26.

  [9]仝志辉.专业合作社发展中的小农困境[J].中国老区建设,2009,(2):10-12.

  [10]俞可平.中国农村的民间组织与治理的发展——以福建省漳浦县长桥镇东升村为例[EB/OL].(2005-05-24)[2011-05-01].

  http: //www.cctb.net/zjxz/expertartiele/200502/t20050224_4814.htm.20.

  [11]仵希亮.我国农村农民协会发展治理研究——以山西省永济市蒲州镇农民协会为案例[D].贵州大学硕士学位论文.2007.

  [12]道格拉斯·诺斯,罗伯斯·托马斯.西方世界的兴起[M].厉以平,蔡磊,译.北京:华夏出版社,2009:4.

  [13]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论——诱致性变迁与强制性变迁[C]//R.科斯,A.阿尔钦,D.诺斯,等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海:上海人民出版社,2002:384.

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  [21]陈辉.服务型政府与社区治理创新研究[J].行政论坛,2012,(1):89-92.

  [22]曼瑟·奥尔森.国家的兴衰:经济增长、滞涨和社会僵化[M].李增刚,译.上海:上海人民出版社,2007:17-22.

  [23]莱斯特·M.萨拉蒙,等.全球公民社会:非营利部门视界[M].贾西津,魏玉,等,译.北京:社会科学文献出版社,2002:3-4.

  [24]谢菊.非营利组织的制度建设探析[J]探索,2006,(2):70-72.

  
【作者简介】唐兴霖(1965),男,四川仪陇人,副书记,教授,博士研究生导师,从事公共管理理论研究;唐琪(1981),男,四川仪陇人,博士研究生,从事行政管理研究;王宁铂(1986),男,河北鹿泉人,行政管理专业硕士研究生,从事行政管理研究。


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