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杨宏山:整合治理:中国地方治理的一种理论模型
2015-11-28 13:40:12 来源:《新视野》2015年第3期 作者:杨宏山 【 】 浏览:10533次 评论:0


在中国政府制度下,中央政府统一制定各个领域的基本政策。从政策执行看,中央政府除承担国防、外交、海关等事权外,大多数领域的政策执行都交由地方政府承担,尤其是在市场监管、社会管理和公共服务领域的具体职能。改革开放以来,随着市场化改革的推进,在复杂、变化、多样的外部环境下,为提升公共服务能力,地方政府改变了过去的全能治理模式,不再垄断提供公共服务,转而引入市场机制和社会力量,强调公众参与、资源共享、综合治理,产生了大量的新实践。


在总结中国地方政府改革实践的过程中,公共治理理论受到了广泛关注并付诸运用。公共治理理论不否定政府的主导地位和代表制民主的作用,但它将私人部门和社会力量引入公共事务管理,力求提高公共服务的供给效率,提升政府运作的参与性和民主性。本文在对公共治理的理论谱系进行概述的基础上,从政府与社会关系的视角,根据政府与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度,区分地方治理的四种类型,剖析整合治理的运作机制、成效和问题,以深化对中国地方治理模式的认识。



一、公共治理的理论谱系



在公共行政学的发展史上,一直存在着效率与民主的思想交锋。早在20世纪40年代,沃尔多就指出,公共行政是“现代政府的核心”,行政固然要追求效率,但这不是行政的核心价值,也不是终极目标,好的公共行政应通过沟通对话来促进政府与公众真诚互动。20世纪后期兴起的公共治理理论,基于民主或效率的价值追求,提出在公共行政中引入企业运作、社会组织或公众参与,运用多种治理工具,致力于实现善治(good
governance)和良治(better governance)。


公共治理理论的兴起,与经典公共行政理论面临的现实挑战密切相关。威尔逊提出政治与行政二分法,为公共行政学奠定了学科基础。经典行政学基于政治与行政二分的思想,认为行政是国家意志的执行、政策的实施过程,强调公共行政研究的目的在于效率。20世纪60年代以来,在质疑经典公共行政理论的思想交锋中,公共治理研究不断发展并壮大起来。回顾公共治理研究的理论丛林,学者们从不同的制度环境和价值诉求出发,构建了多中心治理、新公共管理、新公共服务、自主治理、整体治理、协同治理等理论模式。



基于民主行政的价值诉求,文森特·奥斯特罗姆提出多中心治理理论(polycentric

governance),发出了公共治理研究的先声。他以美国大都市地区的公共服务提供为例,论证了多中心体制的合理性。那里存在许多相互独立的公共机构,包括联邦和州政府的机构、县、市、镇和特区,它们分别履行各自的职能,同时又展开竞争与合作。在多中心体制下,多个自治单位的管辖权互相交叠,它们通过多种制度安排进行协调,包括互利性交易和协议、竞争性对抗、裁定冲突以及有限的命令权。由于存在多个权威,每个机构的权力和能力都有限,同时又可能利用其他机构的权能,结果是,“协作生产”成为公共服务供给的一种制度安排。


新公共管理理论(new
public
management)强调市场化、分权化、顾客导向、绩效评估,主张在公共服务领域引入市场机制和社会力量,提出“政府应多掌舵少划桨”,发展公私伙伴关系(PPP)。胡德总结了新公共管理的七个要点:专业化管理、绩效标准和测量、产出控制、公共部门内部的分化、公共服务竞争、私人部门管理方法、纪律和节约。萨瓦斯通过区分“掌舵”与“划桨”、“提供”与“生产”职能,总结了公共服务提供的多元化制度安排,指出除政府生产外,还可通过政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制、志愿服务等途径提供。


新公共服务理论(new
public
service)源自于对新公共管理理论的批评,它将公共利益、公民权利、公共服务视为核心价值,认为政府不应像企业那样运作,而应民主化运作。登哈特认为,新公共管理过于强调执行部门的权力,但忽略了公民参与的价值,“行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任,在认真清楚的倾听中,行政官员在一种相互反射的关系中使自我与社会结合在一起”。作为一种民主行政理论,新公共服务更强调治理过程的重要性,认为“公共利益就是通过一种允许利益得以集聚、平衡或调解的特定过程来实现的”。


自主治理理论(self-governance)以公民权为价值导向,力求将公共行政纳入民主运作的轨道。埃莉诺·奥斯特罗姆基于大量案例研究,提出除了政府与市场机制之外,公共事务还存在第三种治理机制,即自主组织和自主治理,并剖析了自主治理的制度设计原则。博克斯提出公民治理理论,主张建立小规模的地方政府,将公共行政纳入民主和服务的轨道。萨拉蒙对美国的非营利组织进行实证分析,提出了第三方治理理论,展示了活跃的非营利组织运作机制。


图:纳韦德·巴拉泰


协同治理理论(collaborative
governance)针对跨越行政组织职能、能力边界的公共事务,提出将利益相关者纳入集体论坛,在“协商”和“一致同意”的基础上进行集体决策,以整合各方面的信息和知识,建立合作伙伴关系,提高治理绩效。协同治理界定的利益相关者,可能是公共部门,也可能是私人部门、公民组织或个人。协同治理论者认为,在公共事务治理中,多部门合作不会自动形成,不论是部门间协作、区域协作还是公私伙伴关系,都需要构建一定的治理结构或机制。


整体治理理论(holistic
governance)是回应行政部门碎片化和分散化造成应对复杂问题效率低下,探寻公共部门整合机制而提出的一种理论建构。整体治理通过构建跨部门、跨领域的协作机制,使不同层级的机构更好地分享信息、协同作战,共同提供整体化的服务。佩里·希克斯认为,整体治理是针对部门碎片化而实施的治理创新,目的在于提升行动主体之间的相互依赖性。整体治理理论主张通过机构重组、流程再造、技术应用等途径,构建政策网络,形成大部门体制,提供“一站式”服务。


除上述学说外,公共治理研究还提出了网络化治理、电子治理、数字化治理、网格化治理等政策工具,它们主要关注于公共治理的技术、工具和手段,这里不再赘述。


梳理公共治理研究的相关文献,我们可以看到,对于政府在公共治理中发挥什么作用,如何看待效率与民主的关系,不同理论的价值诉求存在差异性。概括而言,公共治理存在民主和效率两种价值导向。前者强调开放性参与,主张通过直接民主、协商民主弥补代议制民主的缺陷;后者注重结果导向,主张有限参与,由政府主导决策过程并组织实施。


图1
公共治理的理论图谱


民主导向的治理理论认为,公共利益的内容远没有实现公共利益的方式更为重要,善治的基础来自于公民参与和自治。在代议制民主下,对行政的控制主要来自于政治机构,行政决策即使背离公共价值,公众也缺少手段予以纠正。为弥补这一缺陷,一些学者提出发展“对话式民主”,建立开放论坛,促进平等参与和互动交流,在交换信息、辩论和协商中增进共识,运用协商民主改进公共治理。登哈特提出,“在一个民主政体中,需要做的正确事情恰恰是更多的参与”,更多的参与有助于强化政府责任,改进公共政策质量,提升政策执行成效,增加对政府的信任度,建立一种新型合作关系。


效率取向的公共治理并不排斥公民参与,但它将公众参与限定在有限和秩序的范围之内。公众总是既希望参与行政决策,又要求政府能够迅速采取行动。在高度复杂的社会环境下,公众也不具有足够的信息和知识来参与复杂问题的讨论。如果开放公众参与,政府决策就不得不花费大量时间和精力来集聚共识,这势必导致行动迟缓,还可能错失最佳时机。效率取向的研究者认为,政府治理必须平衡及时决策和公众参与的双重需要,形成一套对参与的范围、方式、时限做出规定的规范。对于跨界事务的冲突解决,效率导向也会应用必要的权威和司法裁决化解矛盾。



二、地方治理的四种模式



经典公共行政理论将行政部门视为执行政治决策、实施公共政策的唯一主体,社会组织和个人作为相对方只能被动地接受公共行政的结果。然而,随着实践的发展,公共行政的主体已经超越了公共机构,而扩展至企业、社会组织、社区和志愿者,它们在公共服务提供及项目运作中扮演的角色日益凸显。


在地方治理层面,公共部门与私人部门之间更是形成了多样化的合作机制。在实践中,这些合作机制包括政府项目外包、政府购买服务、特许经营、政府提供补贴、提供优惠政策等多种形式。在不同的合作机制下,公私部门进行跨界协商的平等性存在差异,公共部门对私人部门的监管和约束也不相同。



这里从政府与社会关系的视角,根据政府与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度,我们可以区分出四种类型的地方治理模式:全能治理、自主治理、整合治理和协同治理(见表1)。


(一)全能治理


全能治理由公共部门垄断提供社会服务,公共部门将触角渗入到社会生活的每个角落,所有私人部门都依附于公共部门而存在,它们实际上成为公共部门的延伸体系。这意味着私人及公共生活都被强制纳入政治过程之中。在全能治理模式下,政府与社会之间的界限被取消,一切都被纳入政治体系之中,政治权力免于控制和监督,成为不受约束、任意使用的权力,所有组织都存在于政治权力的支配之下,私人空间被挤压到最小状态。于是,公共治理的所有决策和政策都由政治系统掌控,任何社会组织都不得分享决策权力,社会失去了自治能力和发展活力,大量的社会服务需求得不到满足。


(二)自主治理


自主治理由非政府组织自行提供规则,通过自主选择、自主组织和集体行动来治理公共事务。自主治理不依赖于政府提供资源和规则,政府对私人部门的管理能力较弱,缺少必要的干预手段。公共选择学者埃莉诺·奥斯特罗姆通过大量的实证案例研究,发现在政府与市场之外,公共事务还存在一种自主治理的制度安排。这种制度安排尽管不是“万能药”,在实际场景中还存在不少缺点和问题,但自主组织的案例到处存在,一些自愿组织已经持续了上百年。实践表明,相互依存的个体之间通过自主治理,也能够解决集体行动所需要的制度供给、可信承诺和相互监督问题。


(三)整合治理


整合治理以承认市场机制和社会组织的存在为前提,在公共部门与私人部门的关系上,政府占据主导地位,并通过政策手段和工具对私人部门进行跨界整合,调动多方资源,以实现政府目标,更好地提供公共服务。在此模式下,市场机制和社会自治获得了正当性和合法性,政府注重发挥市场机制和社会力量的作用,但政府与市场、社会之间的界限尚不明晰,跨界事务由政府主导,多元主体在协商决策中的话语权差异较大。政府利用自身权威,对企业和社会组织进行跨界整合。在实际运作中,政府不仅是跨界整合的发起者,也是跨界整合的策划者、参与者和主导者,其他行动主体只是作为整合的对象而存在。整合治理模式把公共资源和社会资源结合起来,发挥了多元行动主体和多元机制的作用,有利于完成政府无法独自完成的任务。


表1
地方治理的四种类型

(四)协同治理


协同治理建立于政府、市场、社会组织相互分立的基础上,通过建立开放性的公共论坛,依托制度化的沟通渠道和对话平台,将公共治理涉及的利益相关者囊括进来,彼此在信任和互惠的基础上增进共识,形成集体决策,组织集体行动,协调各方采取一致行动。在价值偏好上,协同治理凸显了公众参与的价值,强调公共治理不能侵犯公民权利,它通过“对话式民主”的形式倾听和回应利益相关者的诉求,及时改进制度规则,提升跨界事务的善治性。基于成本、时效和可操作化考虑,公共论坛的参加者一般以利益相关者为主。这种多方参与和民主协商机制,既能保障利益相关者的权利和利益诉求,也可分享知识、信息和资源,更好地实现各方目标。



三、整合治理的运作方式



20世纪80年代以来,中国市场化改革导致政府之外的经济社会资源越来越多,市场机制在资源配置中已然发挥基础性作用,非营利机制的作用空间也在扩展之中。结果是,党政主导一切的一元化体制被打破,非国有企业快速发展起来,社会力量也在成长壮大之中。尽管政府的能力相对下降,但是政府的抱负却依旧,表现为无所不包的责任和强烈的使命感。


这样,地方政府就出现了“有限能力”和“无限责任”的行动悖论。虽然地方政府的能力有限,但它仍以负责解决一切问题、承担无限责任为己任。既然仅靠自身掌握的资源无法实现自己的宏大目标,就需要把政府之外的资源也调动起来,为我所用。由于市场机制还不成熟,法治环境有待完善,市场和社会力量还不能抵御地方政府的过度干预。这使得地方政府有能力支配企业和社会组织。




为应对经济市场化、社会多元化带来的挑战,地方政府进行了一系列的创新实践,探索形成了一种整合治理模式,即地方政府依托自身的绝对主导地位,对社会中的多元主体及其掌握的资源进行整合,以实现地方发展和社会稳定。这一治理模式不同于计划经济时期的全能治理模式,也不同于西方国家政府与市场、社会组织之间的分立合作模式,它是在特定政治经济环境下探索形成的一种新型地方治理模式。在实践中,整合治理模式主要依赖于四种运作方式:


(一)资格认定


资格认定通过对从事某些业务活动或职业应当具备的基本要求进行审核并颁发证书,以增进社会组织的社会责任感和配合政府工作的意识。在我国地方治理中,资格认定包括法人登记管理和个人从业职业认证两个方面。地方政府对社会组织实行双重许可制度,申请成立社会组织既要获得业务主管单位的批准文件,又要获得民政部门的登记许可,才能获得法人资格和组织机构代码。这一制度安排在一定程度上限制了社会组织的发展,也促使社会组织具有较强的政治敏锐性,能够配合政府部门提供社会服务。


2013年国务院实施“简政放权”改革以来,地方政府对社会组织的登记管理有所放松,但资格认定制度仍继续发挥作用。除法人登记管理外,政府部门还对一些社会职业的从业资格进行认证,颁发职业(执业)资格证书。

(二)资源支持


社会组织的生存和发展需要从外部获取必要的经济资源。在实践中,地方政府通过提供活动场所、财政补贴、优惠政策等手段,对企业和社会组织开展活动给予一定支持,促使私人部门积极响应政府动员,主动承担社会责任。


以北京市F区推进枢纽型社会组织建设为例。根据2012年8月的调查结果,F区共有登记和备案的社区社会组织1931个,其中社团类1917个,民办非企业14个;在民政部门正式登记注册的3个,占1.6%,在街道备案的920个,占47.6%,在社区备案的980个,占50.8%。为加强社会管理,F区委社会工作委员会于2012年认定区总工会、区委、妇联、科协、残联、侨联、红十字会7家人民团体为枢纽型社会组织,负责对不具备登记条件的相关社会组织进行业务联系和管理。通过推进枢纽型社会组织建设,地方政府对枢纽型社会组织提供资金支持,由其负责联系一般社会组织,并在组织运作、活动经费、活动场地等方面提供支持和帮助。这样,地方政府通过购买社会服务,增强了对社区社会组织的隐形控制。

(三)精英吸纳


精英吸纳机制通过提供体制内的职位来吸纳社会精英,包括企业精英、文化精英、社会活动家等。社会精英依靠自身努力和资源运作获得成功,在各自领域内产生一定的社会影响力。为了维护社会稳定,避免体制外精英出现过激行为,就要建立一定的精英吸纳机制,为体制外精英提供必要的活动平台,也将它们纳入管理和控制之中。


在地方治理实践中,地方党委和政府通过吸纳社会精英进入人大、政协、工商联、人民团体等体制内组织,既提供参政议政机会,也通过体制内协商化解和消除分歧。在基层治理中,政府还通过招聘社会工作者、大学生“村官”等途径,由财政保障提供就业机会,吸纳受过良好教育的年轻人进入城乡社区工作,提升社区治理的组织和服务能力。


图2
整合治理的运作方式

(四)项目化运作


项目化运作是由政府掌舵并提供一定的财政资金,企业、社会组织负责具体运作。近十年来,地方治理出现了一种自上而下的“项目制”运作模式,政府通过专项转移支付等项目手段,将社会各领域统合起来。折晓叶发现,地方政府借助“土地项目平台”,形成“行政—政治—公司”三位一体统合机制,有效提升了地方政府的行动能力。


项目化运作有效解决了城市化所需的资金、资源等问题,为地方发展提供了有力支撑。急速推进的城市化也成为引发社会问题的源头,加剧了社会矛盾和冲突。项目制本来坚持“专项专办”的原则,但由于单个项目实施的实际效果有限,所以还需要后续项目输入予以弥补和配套。这样,地方政府通过专项资金的分配权和管理权,集资本、信息和权力垄断于一身,将村庄、社区、企业和各种公共事业统合起来。



四、整合治理的潜在风险及应对



整合治理立基于威权体制之下,地方政府会依托其绝对主导地位,对非公性的多元主体、机制和资源进行整合,以实现经济社会发展,维护社会稳定。在此过程中,地方政府占据主导地位,亲自发起、策划和组织跨界整合行动,其他社会主体只是作为政府的整合对象而存在。在这一过程中,也伴随着社会参与行动,但跨界整合不完全以其他主体的同意为基础。这种整合治理机制把政府擅长的垂直运作与私人部门、社会组织擅长的协作运作结合起来,实现了不同主体、不同运作机制的优势互补,有利于完成单一主体无法独自完成的任务。


不可否认,整合治理模式也存在着一些问题:


(1)民间组织发展受到的限制较多。整合治理对民间组织成立登记实行双重许可制度,门槛过高在一定程度上限制了民间组织发展。有研究发现,我国每万人平均拥有民间组织数量远低于发达国家,也低于巴西、印度、埃及等发展中国家。



(2)社会组织对政府资源的依赖度较高。在社区治理层次,多数社会组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面对政府部门的依赖程度较高。


(3)社会组织运行行政化。地方政府通过资格认定、资金支持、精英吸纳、项目化运作等手段,对私人部门进行隐形控制,结果是,社会组织运行逐渐偏离了志愿性、自主性和非政府性的组织特征,越来越明显地呈现出官僚化、行政化特征。


(4)农村社区组织的债务问题突出。有案例研究详细剖析了农村集体债务的形成和处理机制:由于项目经费具有财政缺口,村庄不得不筹集资金加以配套,项目热情最高的村庄不仅消耗了多年积累的集体资产,反而背上了巨额债务。


在实践中,整合治理模式之所以会出现上述问题,甚至可能引发社会冲突和群体性抗争,根本原因在于公众参与的渠道不够畅通,利益相关者缺少有效途径对行政权形成制约。在整合治理模式下,政府与社会的边界较为模糊,人们习惯将所有问题的治理责任都寄托在政府身上,而政府运作又寄托在执政党身上。有效的地方治理需要发挥政府、市场和社会三种机制的作用,跨界治理以市场机制、社会自治发挥作用为前提,而不能将社会组织纳入政府组织体系之中,成为行政体系的末梢。过于强调政府对社会资源的整合能力,就会造成行政权力扩张,挤压社会自主空间,损害社会自治权利。


鉴于上述,地方治理需要分离公共部门和私人部门,让两者遵循各自的逻辑进行运作。对于涉及多元主体的公共事务,则要在多元主体之间发展对话式民主。彼此在平等对话中增进理解,在承诺、信任和共识的基础上采取协同行动。这一运作机制至少涉及到四个方面的制度需求:


第一,推进政府向社会赋权,让社会自治运转起来。协同治理以社会自治为前提条件,只有在社会失灵的情况下,才会依靠政府部门。社会自治需要有自主权利、可支配的资源作为保障。为此,需要改革社会组织登记制度,放松准入管理,降低登记门槛,强化过程监管,引入竞争机制,培育壮大社会力量。



第二,建立多层次的协商机制,保障利益相关者的参与权利。由于政府失灵和市场失灵,地方治理需要引入社会力量,通过公私合作来解决问题。不同主体之间的利益诉求和意见存在不一致,为促成集体行动,需要建立听证会、座谈会、讨论会、理事会等协商机制,倾听各方意见和诉求,在对话中协调立场。


第三,合理应用政府权威,为集体协商提供互惠性规则。在公私合作过程中,各种相互矛盾的利益诉求,往往会使利益相关者之间陷入无休止的争议之中。为化解集体行动的困境,需要合理应用政府权威,发挥领导和说服的作用,提供互惠性规则。在互惠性规则的引导下,利益相关者将更容易认识到不采取合作行动会损害自身利益,从而修正立场,采取合作态度。


第四,建立监督和制裁制度,对违约者给予相应惩罚。通过集体商讨制定了行动规则之后,并不能保证参与方一定会遵守这些规则。为确保利益相关者遵守规则,就要建立监督和制裁机制,检查有关各方履行约定的情况,对违约者给予相应的制裁。


通过区分地方治理的四种类型,我们发现自改革开放以来,在实践中,中国地方治理逐渐形成了一种新形态——整合治理模式。它发端于地方政府“能力有限”“责任无限”的内外部约束下,它依托于公共部门及其组织体系,通过资格认定、资源支持、精英吸纳、项目化运作等方式,对市场和社会主体进行跨界整合,形成一种隐性控制机制。


从一元管制走向多元共治是中国改革开放的基本趋势,如何应对多元化的挑战是地方治理必须回答的现实课题。地方政府在实践中形成的整合治理模式,提供了一种富有成效的问题解决方案。它在一元化领导与多元化趋势之间寻求一种平衡,在推动和利用多元化的同时尽可能地维护自身的主导地位。


整合治理不同于中国改革之前的全能治理模式,也不同于西方国家政府、市场与社会之间的分立合作模式。总的来看,这一治理模式既回应了多元化的需求,也有效地维护了党政系统的权威性。在整合治理模式下,公共部门与其他社会主体是不平等的,公共部门处于主导地位,其他社会组织属于配角,政府能够对他们施加有力的影响。这一治理模式显著提升了地方政府的治理能力,也存在社会组织行政化的问题。矫正整合治理的负面效应,需要推进政府向社会赋权,发展协同治理的制度安排。


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责任编辑:dfzl
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