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一、问题的提出
中国的改革自农村始。截至 2020 年，中共中央已经发布了二十二个以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展做出具体部署。四十多年的农村改革与发展取得了一系列 成果。然而，相较于城市发展而言，农村发展依然显得比较落后，尽管中央政府向农村地区投入了大 量的财力与人力。据财政部官方数据显示，2017 年度全国农林水财政支出为 21085. 59 亿元，在二十 四项支出中排位第三名。1 为什么中央政府在农村地区的一系列改革并没有取得既定的效果，投入 的财政资源因何没有产生相应的效益，而是出现了“内卷化”倾向，这便是本文所要探索的核心问题。
“内卷化”概念首先由美国人类学者戈登威泽提出，格尔茨将此概念用于农业发展，后被黄宗智 拓 展 解 释 中 国 农 村 经 济 停 滞 ，杜 赞 奇 则 首 次 将 “ 内 卷 化 ”用 于 政 治 领 域 提 出 了 “ 国 家 政 权 内 卷 化 ”概 念。内卷化概念引入到中国后引起相关研究的热潮。
目前而言，关于中国农村内卷化研究的文献除了黄宗智和杜赞奇的相关著作外，大多数为论文 或散见于一些著作中。就现有文献看，关于内卷化或者农村内卷化的研究主要有这样几个方面: 一 是关于“内卷化”概念的辨析，学者们在梳理格尔茨和黄宗智关于农业内卷化概念的基础上，围绕内 卷化概念展开了论争; 2二是关于乡村治理内卷化的讨论; 3三是围绕乡村治理内卷化的生成因素展 开探讨: 有的学者对内卷化问题进行了省思4，有的学者针对乡村灰色势力对乡村治理内卷化的影 响进行争鸣，5还有的学者分析了项目体制与农村内卷化的内在关系，6有的学者分析了乡村社会内 卷化的生成结构7以及惯性因素对农村治理内卷化的影响8; 四是关于如何破解乡村治理内卷化问 题的思考，有的学者围绕乡村治理内卷化问题提出所重建村庄公共性和农民主体性的发挥为着力 点，构建国家、基层政权和村庄社会之间的制衡机制，以村庄社会规则的积极培育和有效利用来克服 技术治理的单向度推进。9
综上所述，学者们探讨乡村治理内卷化问题的视角颇为丰富，这对于深入理解该问题十分有益。 概而言之，学者们的研究大都体现为在“国家—社会”关系分析框架下聚焦于乡村治理内卷化现象及形成机制的分析。然而，本文认为乡村治理内卷化问题产生的关键要素是官僚系统的失灵，无法有 机嵌入到乡村社会，一方面官僚系统提供的公共服务无法满足乡村社会的需要，另一方面乡村社会 需要的公共服务官僚系统又无法供给。换言之，官僚系统( 特别是乡村基层官僚) 与乡村社会之间的 内在张力是导致乡村治理内卷化的核心因素。因此，本文就试图借用组织社会学中的“控制权”理论 分析框架，通过对官僚系统内部运转机制的剖析，来探讨农村改革的内卷化与破解路径。
二、理论工具选取: “控制权”理论
“控制权”理论是周雪光、练宏( 2012) 在借鉴经济学不完全契约和新产权理论的基础上，所提出 的一个有关中国政府内部权威关系分配的理论模型。1 该理论是周雪光等针对周黎安提出的“行政 发包制”2模型而建构的，并对行政发包制作了重要修订与发展。他们认为行政发包制实际上依然 是通过科层制( 官僚制) 运行的。因此，该理论模型将科层组织内部实际运行中的“控制权”重新概 念化，提出控制权的三个维度: 目标设定权、检查验收权和激励分配权。“控制权”理论主要是强调不 同控制权间的分离和它们在中央政府、中间政府、基层政府间的分配组合，以及委托方、管理者和代 理方三者之间权威关系和控制权分配等问题。
在这一治理模式中，中央政府作为委托方设定目标和政策取向，然后将任务“发包”给下属管理 方( 中间政府: 省市级政府) ; 委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权，但政策执行和激励分配 等剩余控制权都赋予管理方; 在这里，管理方扮演一个承包商的角色，在其管辖范围行使自己的剩余 控制权来安排代理方( 县乡级政府) 落实政策执行活动。3 可以说，三种控制权的不同分配而产生各 异的政府治理模式，进而诱发相应的政府行为。
基于此，本文就借用周雪光等建构的“控制权”理论，从控制权的三个维度阐释农村改革内卷化 问题的产生，并探讨其破解路径。
三、农村改革内卷化的表现及其解构
本文所言的农村改革内卷化，是指在农村改革推进过程中中央政府针对农村的制度设计及资源
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